审计全覆盖解析

 “审计全覆盖”概念的提出及其专题研究，让我们看到了审计工作的悄然变化：从单纯查错、纠偏、正纪，转到以真实性为基础，兼顾效率、追责、治乱，继之以“反腐、改革、发展”为主线，建构审计“免疫系统”，综合性地履行职能上来。审计要以服务于国家治理为己任，用战略思维谋划审计工作格局，正在成为趋势性动能，其必将带来审计的全面升级。细析“审计全覆盖”概念，笔者悟到了对其若干内涵的理解：
　　
　　在理念上，是“双责在肩”，不是单纯执审。维护国家财政、经济发展的有序安全，是国家根本大法赋予审计机关的重要职能。毫无疑义，厉行全面监督，铁面护法，从严执审，不留漏洞，是审计机关不可稍懈的职责。但是，应该看到，其内质是丰厚的，不是单一的。我们不能淡忘审计监督要为经济发展的宏观调控提供咨询服务的客观要求，审计务实不能脱离现实环境。“审受民之托，计为民所谋”是审计工作的出发点和落脚点。因此，正确的审计监督履职理念，应是寓审计监督于服务经济建设大局，服务民众的根本利益之中，并通过履行“监督、服务”双重职能表现出来。只知审计特质是监督，而不懂审计根本是服务，两者相依相存的辩证关系，是单纯审计执法错误思想。
　　
　　在策略上，是“围棋布局”，不是“按图施工”。全覆盖是按照“全面审计，重点突破”的方针，运用对弈围棋思维，制定审计期间规划和审计年度计划。采用年度必审、跨年轮审、机变突审等多种方法；详细审计、跟踪审计、抽查测评等多样模式；行业单审、划块互审、协同联审等多途径，周而复始地实施审计连环监督。是审计机关根据既成情况、突发变故，做出全方位审计布局，以避免出现监督死角断层。但须知道，审计规划只是一个阶段性的战略部署，审计年度计划也只是受其统驭而预设的初步安排，而社会政治经济态势总是变动不居的，此时的审计热点，并不能等同于彼时的审计重点，审计务实如不随机应变作适当调整，仍搞“按图施工”，势必与现实的审计主题错拍走调。
　　
　　在方法上，是“选场撒网”，不是“干塘捕鱼”。有经验的渔人知道，干塘捕鱼是一招捞尽鱼虾好方法，可只适合于枯水季节的塘堰沟渠。在大范围、深水区，只能用大视野、全方位的“选场撒网”。渔人捕鱼追求收获最大化，与审计履职要牟取绩效最佳相似。不同的是，捕鱼是简单劳动，尚且需要据情选场，谋而施渔，审计是复杂劳动，又何尝能缺少战略视点，科学决策。用战略谋划的思想，选择适宜方式，实施审计务实战术，是使审计选时择机恰到好处，审计资源得到合理配置的要旨。
　　
　　在机制上，是“运筹帷幄”，不是“菜谱选肴”。时下，仍有一些基层审计机关在制定审计年度项目计划时，习惯于先由专业科在业务对口范围预选项目，后交由综合法规科汇总平衡，再报局长会议审定下文的工作机制。在过往财经行为简单年代，这种“菜谱选肴”方式的问题不甚明显。而在现今改革进入深水区，贪腐现象复杂化、多形态的态势下，则极有可能留下了审计失察风险。因为，“清水衙门”里藏有硕鼠已被证明不是个别现象。在多变的政经环境里，仅凭想当然制定审计年度计划，会丢失科学决策赖以存在的实情根据，不能保证审计监督总体把控。摸清摸准实情，来源于深入调研和数据库建立，综合法规科具有专业职能优势，由其专司“运筹帷幄”职能，是制定出无遗漏、周期性、动态化的审计全覆盖审计战略规划和审计年度计划的前提条件。
　　
　　在视角上，是“立体透视”，不是“平面扫瞄”。目前的审计，主要是对公共性、财政性资金的收支结果及其直接支配者的监督。这种监督模式颇有单纯理解“全面审计，突出重点”方针之嫌。随着改革向纵深推进，及审计从偏重治标向“标本兼治”的职能转变，建构审计“免疫系统”已成社会客观需要。审计的视点不仅要“平面扫瞄”，对所有的财政财务收支情况执行进行检查，还要对形成其行为的各个环节、或所涉及的过程进行检查，对制定、执行的相关公共政策的运行机制进行评估，对制定、执行公共政策的主要负责人的履职绩效进行监督等。运用“立体透视”的方式，是从体制、机制、制度性的层面揭示问题，预警经济社会发展中的突出矛盾和风险，推动深化改革和制度创新，维护国家经济安全和服务可持续发展。使审计在服务国家治理过程中，发挥既是经济监督执行者，又是国家经济咨询机构的综合监督职能。
　　
　　在品质上，是“高参献策”，不是“消防救火”。我国经济改革现已进入“稳速度换档、调结构阵痛、挤泡沫消化”三难叠加深水区，偏重于财务收支稽查，违纪问题揭露的审计方式，类似于“消防救火”，已难以履行所承担的国家经济咨询机构综合监督职能。现今的审计工作的重点，不单要“救火”治标，更要在切断“火源”上布阵分兵，实现“标本兼治”。而这要求审计者具有“高参献策”意识：脑子里须时刻装着审计范围内的重大政策执行、经济运行风险和资金使用绩效等情况；善于运用综合分析的方法，及时将所发现的重要领域、关键环节中带普遍性、倾向性、苗头性问题归纳整理，加工成信息成果，反馈给政府及决策机构；此时的信息成果，应是运用审计的特殊视角和思维，结合了改革发展的新形势、新要求，经过精细加工后提出的有针对性、建设性和可操作性的审计建议。概而言之，审计“高参献策”的内在规定性在于，能为宏观决策上发挥咨询作用，服务于国家或地方综合治理，使审计真正成为经济健康发展的“安全阀”。
　　
　　在技能上，是数据分析，不是手抄笔录。伴随着信息技术的日益发展与广泛应用，被审计单位的经营、管理和核算模式正在由传统的会计核算、经营管理系统的构成要素转向高效、复杂的信息系统。审计人员所面临的原始资料，不再只是手工凭证、账簿和报表，而是具有高度概括性、模糊性、关联性的海量电子数据。手抄笔录式的查询、验证审计方式，将被其所形成的倒逼机制迅速淘汰。比如，现今专项资金多头管理、多头分配、交叉重复、拨付链条长的乱相，也不是手抄笔录式审计耗费多大气力所能厘清的。而这在AO审计平台上，只要轻敲鼠标，详细的数据便可立现。审计机关永远处于人手有限，任务繁重的态势，不善于依托于审计信息平台系统实施审计，根本无法实现审计全覆盖。数据分析，彻底改变了审计工作模式，其是筛选、编码、积累、分析数据，利用电脑高速运算功能，从关联数据中发现所蕴含的规律和特点，挖掘出审计线索，有利于视情实施适宜的审计方式、策略，使审计资源效能最大化。（肖方栋）