当前审计整改工作面临的问题及其对策思考

    近年来，随着审计工作的不断发展,审计地位的不断提升,政府信息公开制度的逐步推行,审计整改情况已经越来越受到社会各界的广泛关注。为何进行审计整改？怎样进行审计整改？因此也成为各级审计机关和广大审计人员所面临的一项重要课题。有鉴于此，笔者就这一方面的问题谈些粗浅认识。

    一、审计整改的意义

    审计整改通常是指被审计单位根据审计机关依法所做出的处理决定或提出的建议，对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改进的过程。一般来说包括两个方面的内容：一是被审计单位执行审计机关作出的审计决定的行为；二是被审计单位根据审计报告提出的意见，采取措施改进工作、提高管理水平的行为。

    我国实行国家审计制度三十多年，不可否认地存在“审计难、审计处理难、审计落实更难”的现象,长期困扰着审计工作的开展。实践中不少审计机关经常会遇到:该纠正的事项得不到纠正、该处罚的款项得不到解决，有的审计决定甚至成了“一纸空文”的情况。可以说，审计整改困难是制约审计效率的“瓶颈”，是导致屡查屡犯的“症结”，是维护审计权威的“软肋”。因此，无论是从理论上,还是从实践中来看, 加强审计整改工作，其意义都十分重大。

    1、审计整改是促进依法行政的客观要求。审计监督的主要对象是被审计单位的财政、财务收支活动，而财政、财务活动的管理权是各级政府及其各部门行政职能和权力的重要组成部分。行政行为的不合法、行政权力的不合理使用，往往会在财政、财务活动中体现出来。通过审计不仅可以充分揭示、发现和查处各类违违纪法犯罪行为，促进廉政建设，而且可以对那些带有规律性、普遍性的问题进行深入分析，从体制、机制、制度和政策层面上提出相关建议，措施或办法，促进各级政府及其各部门依法行政。

    2、审计整改是实现审计目标的重要举措。审计实践告诉我们，造成被审计单位违反国家财政法规行为的原因是多方面的，除了被审计单位和个人的主观故意之外，在很大程度上还存在着法规不完善、政策不配套、行政管理缺失、政府决策不当等客观原因。对于那些由于客观原因造成被审计单位的“被动违规”行为，如果一味要求被审计单位进行整改，既不符合实际，也难以完全、彻底整改到位。通过审计可以发现新形势下财政资金运行的新特点和违法违规问题新的表现，有针对性的提出审计建议，促进制度、体制、政策进一步规范、从而达到促进有关地方、部门、单位不断增强财经法纪意识，树立科学发展观和正确政绩观，依法理财、依法执政这样一个目标。

    3、审计整改是治理屡审屡犯的必需手段。审计制度执行以来，通过对多数单位的审计，依法处理和处罚了一些违法违规问题的人和事，但不可否认的是，屡审屡犯的现象仍然存在。这固然有体制、机制等方面因素的影响，但审计整改未受到应有的重视，重审计、重处理处罚、轻整改是重要的一环。特别是未建立审计整改的责任机制，使审计机关提出的整改意见和建议，有关部门、单位未高度重视，政府及社会各方面未予以监督，一审了之必然导致屡审屡犯。因此，构建审计整改的责任机制，从根本上确立审计整改的长效机制，必将在一定程度上治理屡审屡犯现象。

    4、审计整改是提高管理水平的有效途径。从唯物辩证法的角度看，监督就是服务。审计监督某种意义上就是利用审计的专业优势帮助被审计单位规范管理的一种手段，有人把审计比喻成“医生”，查病灶只是手段，治病救人才是目的。明智的被审计对象是欢迎审计、乐于接受审计的，而且也会积极主动接受审计建议，加强审计整改。通过审计整改，可以有效促进被审计单位规范财政财务管理，进一步提高财政财务管理水平，推动自身健康发展。

    5、审计整改是确保监督到位的关键环节。审计法实施条例第五十四条及新修订的国家审计准则第一百六十三条对“审计整改”都有着明确的规定。审计是保障国家经济健康运行的一个免疫系统，具有批判性和建设性的双重职能，这就意味着审计不仅要通过审计监督揭露和反映问题，而且要通过揭露和反映问题进而解决问题，并站在更高层面促进建立解决问题的长效机制。可以说，揭露和反映问题只是完成了审计工作的一半，对审计发现问题进行整改，是审计工作的重要组成部分，也是全面履行审计职责的必需环节。

     6、审计整改是维护审计权威的必要保证。审计工作不仅仅是肯定成绩、发现问题、揭示问题，而且会处理问题、提出建议。一份好的审计报告指出了被审计单位的问题，也提出了有针对性的改进意见，但是，如果对审计整改缺乏监督，造成审计整改不了了之，不仅使审计工作成效会大打折扣，而且会产生不良社会效果，既影响审计机关的权威性和公信力，更影响国家宏观经济政策和财经法纪的严肃性。

    二、审计整改的现状

    从审计实践来看，目前，各地区、各部门的审计整改工作都还普遍存在着一定的问题，归纳起来，主要表现在以下几个方面：

    1、“蒙混过关”。一些被审计单位存在应付整改检查，蒙混过关的思想。如有的单位在审计工作结束后，为达到“过关”的目的，不惜采取虚假记载经济活动、开假发票等不正当手段，从形式上达到整改。这样的整改，不仅掩盖违法、违纪、违规活动的本质，客观上也使其更具隐蔽性，极大的增加了整改的工作难度。此外由于对同一部门的审计不能做到每年一审，造成一些部门认为审计一次好象过了一次关，对一些问题的整改不能做到长效约束。

    2、“避重就轻”。有的单位审计整改仅停留在审计发现问题表面，问题发生的当地、当时，就事论事地进行整改处理，没有对问题产生原因进行深入分析，源头治理力度不够。尤其是涉及资金管理使用方面的问题，被审计单位多采取制定或修订制度、重申有关规定并承诺今后加强管理等措施进行整改，但对已经发生的问题没有采取有效措施予以纠正或追回相关资金。避重就轻，使整改工作流于形式。

    3、“屡查屡犯”。对审计查出的问题，由于领导重视程度不够，惩戒和处理处罚力度不够，存在“审与不审一样”的思想，加之个别部门单位为维护自身利益，对审计发现处理的问题屡查屡犯。一些审计人员常常在对同一个单位进行审计时，发现连续多年查出同样的问题，有些审计人员在审计两个不同单位，也常常发现存在同一个问题。

    三、审计整改之困境

    “审计难，审计建议和决定落实更难”，是当前审计工作面临的一大现实困境。究其主要原因：

    1、审计管理体制不顺，制约了审计整改。按现行的法规规定，国家审计机关是各级人民政府的一个职能部门，在行政上受地方政府领导，监督同级财政预算执行情况的审计机关的主要职责。然而，财政预算的执行主体是同级人民政府，财政的收支的一些重大决策基本上来源于政府。审计对财政的监督实际是对政府的监督，从某种意义上讲就形成了“下级监督上级”。审计管理体制与审计职能不相配套，且不说审计整改难以到位，就是履行正常的审计工作，如实反映审计情况也存在一定的难度。

    2、权力架构设置不当，影响了审计整改。虽然根据《审计法》的规定，审计机关对同级政府部门有审计监督检查权，但根据我国现行行政机关组织架构，审计机关与所辖本级审计对象属于同级行政机关，根据行政权力运行规则，审计机关对同级审计对象虽有审计监督检查权，但并没有行政管辖和命令权，审计整改建议对审计整改对象并没有直接的行政强制力，其相对权威性和强制必然性不足。 

    3、审计执法手段不强，削弱了审计整改。“审计是政府的看门狗”，审计机关代表政府监督财政资金的运作、国有资产的变动、财政法规的执行，其责任重大不可置疑。虽然在审计的执法过程中，审计机关可以作出审计决定，但对被审计单位拒不执行审计决定，审计部门缺少直接的、有效的手段，虽然我国审计法律法规对审计整改作出了重要规定，但对于被审计单位拒绝或拖延整改的行为缺乏明确的处理处罚依据。新修订的审计法实施条例只是明确审计机关可以申请人民法院强制执行和建议主管部门给予处分，但如何申请、哪些内容可以申请强制执行并没有具体规定；新修订的国家审计准则也只是明确依法采取必要措施，至于必要措施的具体内容是什么、如何采取并没有阐述，很容易导致审计整改检查落实不到位。

    4、审计经费不足，束缚了审计整改。尽管《中华人民共和国审计法》明文规定：“审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”。但由于地方财力有限，基层审计机关审计经费不足历来是审计工作的一个“老大难”。“吃饭审计”在有的地方成为审计机关的主旋律，为了达到收多钱、快收钱的目的，有的审计机关不惜放弃原则，将审计处理不作审计决定，主动放弃了要求被审计单位纠正的权利，有的审计机关以收到钱为审计结束的标志，对被审计单位是否整改不闻不问。因而，审计经费不足，致使审计工作委曲求“钱”，对审计查出问题整改工作理不直、气不壮。

    5、财经法规不适，阻碍了审计整改。在现行的财政法规中，有些法规没有根据实际情况作及时修改，标准定得过低，有的在违规行为的处理上，方式过于单一，至使审计查出的问题出现了不是不整改，而是无法整改的局面。如招待费开支标准是财政部于1998年制定的，按标准计算，有的一个政府部门一年招待费不过2000元，这显然偏低。超标准开支招待费在有的地方已成为普遍现象，对于这种普遍存在的问题，要从制度上找原因。又如挪用专项资金的问题，有的挪用资金用于建房子、买车子，对于这种情况整改相对较容易，而有的是用于发放职工工资，解决吃饭的问题，象这种情况整改起来就比较困难，如果对挪用资金的问题，不具体问题具体分析，不从体制上去规范资金管理，一律按归位资金做出审计决定，要整改也就难见其效。

    6、工作机制不全，淡化了审计整改。目前，有些审计机关对审计整改监督检查工作重视不够，尚未建立有效的审计整改检查机制，没有设立专门的机构或专职人员对被审计单位整改情况进行监督检查。审计机关通常是以被审计单位的回函了解整改情况，部分审计整改检查报告或简报过于依赖被审计单位整改文件，对被审计单位是否真实整改缺少实地调查核实，整改效果如何没有进行检查和评估，跟踪问效乏力。此外，我国审计整改联动机制尚未形成：一是审计整改检查职能主要由审计机关履行，其他部门很少参与。二是缺少各部门参与的整改联席会议制度。三是与人民法院配合不够紧密，人民法院强制执行审计整改的情况较少。

    四、审计整改之对策

    审计整改是否到位，从某种意义上讲，是衡量审计工作成败的关键。要加大审计整改力能，提高审计监督水平，需要做好以下几个方面的工作。

    1、制定审计整改法规。审计整改是一项具体行政行为，应按依法行政的总体要求，建立相应的法律法规，明确整改目标、确定整改内容、规定整改程序、完善法律责任。建议全国人大制定《中华人民共和国审计法补充说明》，对审计整改用法律的形式确定下来。

    2、成立审计整改机构。审计整改工作涉及面广、情况复杂，任务十分艰巨，需要有一个专职部门从事这项工作，把整改工作正规化、经常化。建议在县级以上政府成立由审计、监察、财政、公安等部门组成的审计整改督查领导小组，依照《审计法》规定，由行政首长任组长，领导小组下设办公室，可挂靠在同级审计机关。其主要职责是负责办理政府交办的审计整改任务，承接市人大的审计监督事项，负责本地区审计决定的落实和整改。

    3、强化审计整改手段。审计整改工作关键是要有一些过硬的手段，否则整改就成了一句“空话”。从现行的整改情况看，有的作法是可行的，有的作法需要加以补充和完善。从行政执法和行政监督出发，我认为可采取下列三种措施：一是对整改落实不好的单位主要责任人实行“问责制”或“诫免制”，追究主要领导的责任；二是将整改单位纳入党风廉政建设“一票否决”范围，对整改不到位的单位取消当年度各项评比资格；三是对未纠正的违纪违规实行加重处罚。

    4、增强审计整改功效。审计整改既要纠正违规行为，也要促进健全体制、完善制度。在整改工作中，对于那些因财政经济体制和财政法规等客观原因造成被审计单位的被动违规，且无法整改的问题，应当实施调查研究，把带有突出的、倾向性的问题归集起来，加以总结分析，向政府或有关部门提出切实可行的意见和建议。事实上，这种调研同样是一种整改，它是从完善制度和法规入手的深层次的整改，从长远看，这种建议性的整改要比纠正性的整改具有更重要的意义。与些同时，调研工作也弥补了审计不能整改的缺项，实现了真正意义上的彻底、完全整改。

    5、巩固审计整改基础。审计查出问题整改工作是一把“双刃剑”，既是对被审计单位的检查和监督，也是对审计工作的验收和检验，可以说审计监督是审计整改工作的基础。就审计工作现状看，可从四个方面加强和改进。一是要解决地方财政供给不足的问题，扭转当前“吃饭审计”的局面，使审计机关和审计人员把工作中心放在全面履行审计职责上来；二是要规范审计文书，严格按照《审计法》规定，将审计处理和审计处罚全部纳入审计决定，摒弃一些审计机关只将审计处罚的内容纳入审计决定的不规范作法。三是增加审计结果公布，增强社会监督，提高被审计单位纠正问题的自觉性；四是提高审计工作质量，减少审计工作失误和差错，促进整改工作的有效进行。

    6、完善审计整改机制。搞好审计整改，必须要有行之有效的制度作保证。一要完善审计整改协作制度。财政、发改委、税务、国有资产监管、纪检监察等相关部门要进一步完善审计整改协作配合机制，各司其职、依法协助审计机关做好审计整改工作。二要完善审计整改报告制度。审计机关要按规定向政府提交本级预算执行和其他财政收支的审计结果报告，并受政府委托向同级人大常委会作本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告涉及的单位要认真组织整改，并按时向审计机关报送审计整改结果。审计机关负责汇总审计整改情况，向政府提交本级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告。根据同级人大常委会的审议意见或决定，政府要及时组织有关部门研究落实审计整改工作，按规定向同级人大常委会报告审计整改情况；三要完善审计整改检查制度。审计机关对被审计单位未执行审计决定或审计整改不到位的，要查明问题原因，及时督促落实。对问题突出的被审计单位，由领导小组办公室协调有关部门联合进行检查，督促整改到位。审计机关对重大审计事项整改结果的跟踪检查和督促落实情况，要及时向政府报告。审计机关和有关主管部门要积极促进被审计单位规范财政财务管理，提高资金使用效益；四要完善审计整改督查制度。要加大审计整改工作督查力度，重点督查违规行为严重、拒绝或拖延审计整改以及屡审屡犯的单位，进一步促进审计整改工作。必要时，可以邀请同级人大常委会有关专门委员会共同开展督查，提高审计整改效果；五要完善审计整改问责制度。对审计整改落实不力，拒绝、拖延审计整改，并造成重大影响或损失的单位，要按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令〔2004〕第427号）和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发〔2009〕25号）等有关规定进行问责；六要完善审计整改公告制度。审计机关对有关审计结果以及审计整改情况，必要时应以文件形式在一定范围内进行通报，或通过政府门户网站、审计机关网站等形式向社会公开，以公开促整改。要通过新闻媒体宣传报道审计整改典型，并对拒不整改或屡审屡犯的单位予以公开曝光，促进审计监督与舆论监督、社会监督的有效结合，提高审计整改效果。