政府投资建设项目存在的突出问题及审计建议

随着城镇化的快速推进，政府投资途径越来越多样化，政府投资审计更加复杂，任务更加繁重，各级政府更加重视。但在审计实践中也发现政府投资存在的一些问题，亟需改进完善，引起重视。笔者就近年来工作实践，谈谈认识和看法。

一、政府投资建设项目存在的问题

（一）项目立项的问题

一是投资决策不合理。项目前期论证不充分，可行性研究不深入，导致决策不科学、不民主，甚至违反决策程序，搞虚假论证，擅自立项；重大项目决策不透明，缺乏民主化、社会化；有的盲目追求高标准。导致项目效益达不到预期要求，甚至出现烂尾，如该市某游乐场、购物广场、度假村等项目。

二是立项程序不到位。对项目的调查评估不充分，可行性研究不细致，设计方案没有经过深入讨论，规划设计随意性大，操作性不强，投资额度决策不合理，导致后期多次改变设计方案，调整项目计划。如某医院项目，多次改变设计方案，预算价2800万元，送审结算价达1.1亿元。

三是概（预）算编报不严谨。没有做好项目投资概算预测，预算不能真实反映项目投资情况。如某广场项目，预算1.75亿元，控制价审核减少0.52亿元，增加0.36亿元，核增核减率51%；某科技园项目预算1.8亿元，控制价审核减少0.16亿元，增加0.11亿元，核增核减率15.2%。

（二）招投标的问题

一是招标文件不严谨。不按招标图纸编制工程量清单、编制预算，导致招标控制价不准，中标后再另行增加，如某安置房项目，由于清单和图纸不准，中标后即增加造价800万元；违背招投标法的规定，设置附加条件限制投标人的投标自由权，形成不公平竞争；招标文件内容描述存有歧义，且投标人提出质疑时，给出的解释含糊不清，后又以该理由否定投标人的标书；招标工程量清单中暂定价过多，且不按要求提供暂定价清单，暂定价属于不可竞争费用，忽视其中任何一项，都会被废标。

二是招标程序不规范。由于招标人准备不充分，后续工作没有跟进，多数招标项目，开标时间均有不同程度的推迟，既影响工作效率，又有损政府公信力；最常用的“最低价”、“中位值”、“综合评分法”等评标办法均有其适用的范围，往往招标人的选择过于随意。

三是化整为零或肢解项目招标。招标人采取少报多建的方式，肢解建设项目，将应纳入招标范围的内容转作后续追加工程，自行确定发包价格，导致工程实际造价远远超过中标价。如某医院改造项目，合同价2200万元,施工中不断追加工程至结算价8000万元；招标人将一个规模不大、技术并不复杂的工程支解为几个项目或标段分别招标，导致施工现场混乱，施工配合困难，施工质量难以保证；招标人以抢进度、降低费用、投资额度小为由，把应公开招标的项目改为邀请招标，其主要目的是为了自主选择投标人，以便从中为自己和他人谋取不正当利益，如某学校教学楼、行政楼等工程，总造价约5000万元，未进行公开招标。

四是资质挂靠现象严重。投标人应具备与项目建设规模和性质要求一致或更高的级别和资质，不符合标准的，就不能参与投标。事实上，很多投标人不具备相应的资质和级别，而是挂靠有级别和资质的公司参与投标。挂靠资质投标不仅影响企业形象，更有损业主利益，因为在这种情况下，投标人的抗风险能力薄弱，一旦出现不可预见因素的影响，投标人很可能无法正常完成工程项目，影响项目的正常使用和效益的发挥。

五是围标、串标现象存在。招投标管理涉及多个部门，分属不同行业，监督管理难度大，违法乱纪行为又难于取证，“围标”、“窜标”时有发生。有的招标人故意向他人透露潜在招标人的名称、数量以及其他有关招投标的情况，影响公平竞争；招标代理机构与投标单位勾结，泄露相关信息，使投标人中标或在中标后获取更大利益；有的投标人之间私下达成默契，相互陪标；有的投标人之间场外协商，有偿转让或放弃投标。该市去年就破获一起围标、串标案件，涉案金额3亿多元。

（三）建设工程管理中的问题

一是合同管理不规范。合同条款约定内容明显违反规程规范要求；合同签订不严谨，合同条款内容简单、漏洞太多，对许多可能发生的情况未作充分的估计，如某安置小区工程，如果按照合同违规约定的材料调差方法，可使施工单位不当获利800多万元；不同的合同文件、合同条款之间的规定相互矛盾或不一致，权利义务不对等；合同缺乏对违规行为处罚的内容，有对违规行为处罚内容的，却没有处罚到位。如某学校教学楼工程、某绿化工程等，合同约定提前竣工或创杯奖励约为合同价的5%，远高于国家级“鲁班奖”和省级“黄山杯”的奖励，且没有约定工期拖后和未获奖的处罚措施。

二是造价控制不严格。施工单位弄虚作假，多报工程量、高估冒算、高套定额等加大工程成本；现场管理人员监管不力，增加工程、隐蔽工程工程量不实，事后难以核实；事后补合同、补协议、补签证或补虚假签证的现象时有发生；有的建设单位听信施工单位建议，随意修改图纸内容，改变施工方案，导致工程造价大幅增加，如某绿化工程，合同价180万元，建设和监理单位随意认定工程量，仅土方工程就让施工单位虚报100多万元。

三是现场监管不到位。建设单位管理人员很少深入工程现场了解情况或专业技术缺乏，对工程的施工工艺不清楚，工序不了解，往往施工单位说什么就是什么，现场监督成了摆设，只要有监理签字，他们就认可，无法起到质量监督把关的作用。

（四）建设工程腐败的问题

工程建设从立项审批、工程招投标等到竣工验收，涉及规划、土地、环保、文物、人防、市政等众多主管部门。一些部门的党员干部利用监督管理权、行政审批权等谋取不义之财，不给好处不办事，故意刁难，甚至个别执法执纪部门的党员干部利用职权插手工程建设，为亲友等特定关系人强揽工程项目，或者强卖工程材料、设备等，严重干扰建设市场秩序，影响工程进度和质量。

二、加强政府投资建设项目管理的建议

(一)强化建设单位主体责任，推行“代建制”

建设单位是建筑工程的投资方，主要履行提出建设规划、提供建设用地和建设资金的责任。建设单位作为建设项目管理的主体，要规范工程建设程序，对项目规模、可行性研究等进行充分论证，严格按照批复的概算控制项目规模和造价，要深化初步设计方案，减少施工阶段的变更，严控建设项目的工期、质量、造价等，使项目尽早发挥效益。从项目立项到竣工验收的全过程，多数参与的部门和单位都是为建设单位服务的，建设单位要协调好工程建设的勘察、设计、招标、施工、监理等各个方面的工作，选用专业人员进行项目管理，防范建设风险，重点防范招投标阶段的违规违纪和腐败问题。对于缺乏工程建设管理经验的单位，鼓励推行“代建制”，选择专业的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，减少业主对工程建设活动的干预，提高政府投资效益和管理水平。

(二)鼓励对建设项目实行全过程跟踪审计

对政府投资建设项目实施从决策到竣工验收的全过程跟踪审计，将审计延伸到项目决策、论证、实施、评估、验收的全过程，最大限度地发挥审计监督公共资金真实、合法、有效使用的职能。在项目前期准备阶段，严把图纸设计、招投标、合同签订和工程预算，从源头上监督建设行为；在施工建设阶段，让监督贯穿于施工全过程，具体审查变更签证真实性、合理性，手续是否完备，材料价格是否真实，有无偷工减料的现象。跟踪审计过程中，审计机关不能干涉建设、施工、监理单位的日常工作及施工管理，对工程项目存在的问题提出切实可行的意见和建议，确保工程质量、监督工程款支付、节约财政资金。

(三)加大力度，重点关注价款结算审计

严把合同履约关，重点关注工程价款是否按合同约定、工程进度、工程质量、工程预算等规定支付。一是关注工程量，认真进行实地勘察，摸清施工情况，对照施工图纸和变更签证及合同等有关材料，进行逐项审查验证，特别要在工程量上进行重点核实。二是审查单价，按照定额及有关工程资料进行复核，重点审查有无高套定额的情况。三是重视价差调整，根据建筑、安装工程材料定额消耗标准，工程信息价，相关政策性调整等，对结算进行审核，同时关注工程造价的取费。四是严把设计变更，审查建设行为及工程变更行为是否规范，关注设计变更发生的原因，做出合理的分析和判断，有的施工单位故意对清单项目的漏项、措施项目、施工配合事项等进行签证，此类事项要重点审查。

(四)构建多部门联合监管机制

政府投资建设项目涉及的审计、财政、纪检、监察等监督管理机构，在加强政府投资领域监管中，要各司其职，相互协作。审计机关要充分调动各方面的积极因素，相关单位和部门要加强沟通，探索构建联合监管机制，形成监管合力，加强对建设项目的全方位监督，督促工程勘察、设计、施工、监理、建设五方强化其主体责任，更加有效地规范政府投资建设项目行为，使有限的财政资金发挥更大的经济和社会效益。