重视施工阶段审计监督“全覆盖”提高政府投资效益
政府投资项目施工阶段资金往来量大，建设周期长，是审计过程中难以全面掌控且影响审计效果较为明显的一个阶段。施工阶段投入的人力、物力、财力占去了项目总投资的大半，其各主要环节的管控力度和深度及相关资料的齐全度，直接影响到政府投资项目的绩效测评和审计效果，所以施工阶段实现审计监督的“全覆盖”势在必行。本文对施工阶段影响政府投资项目绩效且常被忽视的几个问题作了梳理，并提出了相应的建议。
一、施工阶段影响投资效果的主要问题
（一）不重视图纸会审。工程实施过程中因设计人员施工经验有限，或者对新材料、新工艺、新技术掌握不全，设计的施工图中往往存在施工材料和工艺的待优化方案，通过图纸会审，可以让各方更深入理解图纸设计意图及相关图纸之间的配合关系，将存在问题尽可能在施工前解决，减少不必要的费用支出。另外施工单位为确保施工利润，对于方案优化后能为建设单位节省投资的问题往往避而不谈，无形中浪费了国家建设资金，其中部分费用单纯靠事后审计是不能节省的，必须要靠审计人员跟进协助建设单位发现图纸设计的问题并及时修改，提前避免因返工、窝工、索赔等原因造成的各项签证的发生，节约建设费用。
（二）施工过程中不按图施工现象频发。能否按图施工是影响工程投资费用的主因。施工阶段，施工单位为追求自身利润最大化，不惜违反建筑法律法规规定，未经许可篡改施工图纸，施工现场偷工减料，擅自更改施工工艺，隐蔽工程施工不到位、材料不合格、未经验收私自隐蔽，设计变更单重复发生、费用重复计取。这些违法违规问题只依靠工程审计时相关单位提供的文字记录资料很难全面查清，影响政府投资资金的使用绩效。
（三）总包能力不足，工作懈怠。目前我国工程项目的制度政策比较规范，但在执行监督上尚有欠缺。政府投资项目多执行工程总承包合同，项目的管理、进度、合同等的控制由持资质的总包单位对建设单位负责。不同资质等级的总包单位在施工组织能力、管理能力、综合协调能力、紧急事件的预防预控能力等方面差距较大，其能力深刻影响着工程项目的质量、进度和费用。总包管理懈怠引发施工中组织协调工作失稳，造成参建各施工单位质量管理效率低下，出现工程施工进度延误和投资费用增加等恶性循环。这种施工组织管理上的漏洞在事后审计或阶段性跟踪审计中很难发现，不利于政府投资费用的合理准确利用。
（四）甲供材料和设备采购管理漏洞多。施工阶段为保证采购的材料和设备质量，一些政府投资项目对质量要求较高的材料设备选用甲供料的方式，既保证了材料的质量又能避免因材料引起的施工质量扯皮问题。但材料设备甲供也存在很大的弊端，主要表现在：甲供材料设备公开招投标数量以最初设计的施工图纸为依据确定中标合同，施工中一旦发生图纸变更，相关部门不能及时沟通，就会出现采购材料设备无法使用的情况，产生不必要的更换材料设备费用；甲供材料、设备确定的供货周期已定，不能及时随施工进度机动调整，产生材料设备的储存保管、二次搬运等费用；甲供材料设备进入施工现场，因缺少必要的验收管理制度，造成接收时入库材料质量残次、种类不全、数量明细缺失，致使材料设备无法达到使用要求；甲供材料设备的施工后出现质量维修费用，因无法界定是施工质量问题还是产品质量问题的原因，也会增加维修费用。上述问题在政府投资项目中时常存在，加强这一阶段的审计监督工作对政府投资项目投资绩效的提高有很大帮助。
二、做好施工阶段审计监督“全覆盖”的建议
（一）审计人员在招投标阶段要提前介入。对施工质量、工期等影响重要设计单位、总包单位、材料设备供货商等环节的招投标工作，审计人员要与建设单位及时沟通给予监督，必要时引进专业支持，确保招投标工作在公开、公平、公正的基础上选择专业技术水平、业务能力等各方面最适合项目的中标人。选中的设计单位要有资质、有业绩、有固定办公场所、有合理的人员配置、有完善跟踪服务；选中的总包单位要有资质、有实力、口碑好，能够保证建设周期，提高工程质量；选中的材料设备供应厂家要有足够经济实力和业务经验，保证材料保质保量准时供货。同时要监督建设单位建立健全完善的采购体系，各部门尤其是工程部和采购部之间要有良好的协调。
（二）审计人员在施工阶段要有深度、有重点介入。“全覆盖”不是要事无巨细面面俱到，而是在关注每一环节的同时，更要找出关键点，将一些隐蔽工程、造价高的分项工程、对质量有重要影响的施工工艺、材料设备采购等列为深度审计的重点领域和重点部位。要督促建设单位健全质量保证体系，严格按图施工，防止返工造成浪费和损失；要对出具的变更图纸须经设计单位、建设单位书面认可后方可施工；要完善施工现场施工方自供材料验收制度，对进场材料外观、数量、质量证明文件逐一核对，必要时可申请有相关资质单位对材料进行抽样检测，确保进场材料质量；隐蔽工程须有2人及以上建设单位、监理单位书面确认合格后方可隐蔽；对现场施工工艺与投标文件工艺不符项目，审计人员要拍摄相关图片证据，待结算审计时以据对相关项目费用调整。
（三）审计人员在整体跟踪审计过程中要主动介入。要改变以往政府投资审计中以事后审计为主的惯例，主动出击，定期开展审计跟踪监督。要加强与被审计单位工程人员之间的沟通，必要时提供业务支持，结合以往案例对工程上通病问题提前预防，避免损失扩大。要坚持监督与服务并重的原则，在发现问题、揭露问题的同时，注重挖掘问题产生的根源，帮助被审计单位建立健全各项内部控制制度，在制度上提供保障，对违规行为提前“免疫”。要秉承“以审带帮、以帮促发展”的方针，本着对建设工程负责、政府投资负责、对人民群众负责的态度，积极监督防范，充分发挥审计机关的服务监督作用。（朱建云）
一、施工阶段影响投资效果的主要问题
（一）不重视图纸会审。工程实施过程中因设计人员施工经验有限，或者对新材料、新工艺、新技术掌握不全，设计的施工图中往往存在施工材料和工艺的待优化方案，通过图纸会审，可以让各方更深入理解图纸设计意图及相关图纸之间的配合关系，将存在问题尽可能在施工前解决，减少不必要的费用支出。另外施工单位为确保施工利润，对于方案优化后能为建设单位节省投资的问题往往避而不谈，无形中浪费了国家建设资金，其中部分费用单纯靠事后审计是不能节省的，必须要靠审计人员跟进协助建设单位发现图纸设计的问题并及时修改，提前避免因返工、窝工、索赔等原因造成的各项签证的发生，节约建设费用。
（二）施工过程中不按图施工现象频发。能否按图施工是影响工程投资费用的主因。施工阶段，施工单位为追求自身利润最大化，不惜违反建筑法律法规规定，未经许可篡改施工图纸，施工现场偷工减料，擅自更改施工工艺，隐蔽工程施工不到位、材料不合格、未经验收私自隐蔽，设计变更单重复发生、费用重复计取。这些违法违规问题只依靠工程审计时相关单位提供的文字记录资料很难全面查清，影响政府投资资金的使用绩效。
（三）总包能力不足，工作懈怠。目前我国工程项目的制度政策比较规范，但在执行监督上尚有欠缺。政府投资项目多执行工程总承包合同，项目的管理、进度、合同等的控制由持资质的总包单位对建设单位负责。不同资质等级的总包单位在施工组织能力、管理能力、综合协调能力、紧急事件的预防预控能力等方面差距较大，其能力深刻影响着工程项目的质量、进度和费用。总包管理懈怠引发施工中组织协调工作失稳，造成参建各施工单位质量管理效率低下，出现工程施工进度延误和投资费用增加等恶性循环。这种施工组织管理上的漏洞在事后审计或阶段性跟踪审计中很难发现，不利于政府投资费用的合理准确利用。
（四）甲供材料和设备采购管理漏洞多。施工阶段为保证采购的材料和设备质量，一些政府投资项目对质量要求较高的材料设备选用甲供料的方式，既保证了材料的质量又能避免因材料引起的施工质量扯皮问题。但材料设备甲供也存在很大的弊端，主要表现在：甲供材料设备公开招投标数量以最初设计的施工图纸为依据确定中标合同，施工中一旦发生图纸变更，相关部门不能及时沟通，就会出现采购材料设备无法使用的情况，产生不必要的更换材料设备费用；甲供材料、设备确定的供货周期已定，不能及时随施工进度机动调整，产生材料设备的储存保管、二次搬运等费用；甲供材料设备进入施工现场，因缺少必要的验收管理制度，造成接收时入库材料质量残次、种类不全、数量明细缺失，致使材料设备无法达到使用要求；甲供材料设备的施工后出现质量维修费用，因无法界定是施工质量问题还是产品质量问题的原因，也会增加维修费用。上述问题在政府投资项目中时常存在，加强这一阶段的审计监督工作对政府投资项目投资绩效的提高有很大帮助。
二、做好施工阶段审计监督“全覆盖”的建议
（一）审计人员在招投标阶段要提前介入。对施工质量、工期等影响重要设计单位、总包单位、材料设备供货商等环节的招投标工作，审计人员要与建设单位及时沟通给予监督，必要时引进专业支持，确保招投标工作在公开、公平、公正的基础上选择专业技术水平、业务能力等各方面最适合项目的中标人。选中的设计单位要有资质、有业绩、有固定办公场所、有合理的人员配置、有完善跟踪服务；选中的总包单位要有资质、有实力、口碑好，能够保证建设周期，提高工程质量；选中的材料设备供应厂家要有足够经济实力和业务经验，保证材料保质保量准时供货。同时要监督建设单位建立健全完善的采购体系，各部门尤其是工程部和采购部之间要有良好的协调。
（二）审计人员在施工阶段要有深度、有重点介入。“全覆盖”不是要事无巨细面面俱到，而是在关注每一环节的同时，更要找出关键点，将一些隐蔽工程、造价高的分项工程、对质量有重要影响的施工工艺、材料设备采购等列为深度审计的重点领域和重点部位。要督促建设单位健全质量保证体系，严格按图施工，防止返工造成浪费和损失；要对出具的变更图纸须经设计单位、建设单位书面认可后方可施工；要完善施工现场施工方自供材料验收制度，对进场材料外观、数量、质量证明文件逐一核对，必要时可申请有相关资质单位对材料进行抽样检测，确保进场材料质量；隐蔽工程须有2人及以上建设单位、监理单位书面确认合格后方可隐蔽；对现场施工工艺与投标文件工艺不符项目，审计人员要拍摄相关图片证据，待结算审计时以据对相关项目费用调整。
（三）审计人员在整体跟踪审计过程中要主动介入。要改变以往政府投资审计中以事后审计为主的惯例，主动出击，定期开展审计跟踪监督。要加强与被审计单位工程人员之间的沟通，必要时提供业务支持，结合以往案例对工程上通病问题提前预防，避免损失扩大。要坚持监督与服务并重的原则，在发现问题、揭露问题的同时，注重挖掘问题产生的根源，帮助被审计单位建立健全各项内部控制制度，在制度上提供保障，对违规行为提前“免疫”。要秉承“以审带帮、以帮促发展”的方针，本着对建设工程负责、政府投资负责、对人民群众负责的态度，积极监督防范，充分发挥审计机关的服务监督作用。（朱建云）
皖公网安备 34060002010036号
