推进基层社会保障资金绩效审计的思考

    目前，我国社会保障制度还处于初级阶段，还需进一步完善与发展，而开展社保资金绩效审计是针对目前新形势选择的审计模式。

　　一、社会保障制度及其资金运行的现状

　　社会保障制度主要是为了改善民生、维护社会稳定而成立的，是社会经济发展的产物，随着我国社会建设的发展，社会保障制度变化及其资金运行具有一定的特征。

　　（一）社会保障范围在不断扩充。改革开放以来，伴随经济体制改革的全面推进，社会保障制度也进行了全面的改革和重构。首先，在部分城市实行养老和医疗制度的试点改革起，进而在全国范围内建立城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度和城市居民最低生活保障制度。其次，为解决我国长期存在的、由城乡二元结构导致的农村社会保障制度薄弱问题，我国进一步深化社会保障制度，在农村形成了新型农村社会养老保险（简称“新农保”）、新型农村合作医疗保险（简称“新农合”）、农村低保、农村社会救助、被征地农民养老保险、农民工养老保险等新型社会保障制度。再次，由于产业结构的变化和城镇化进程的推进，为保护城镇居民的合法权益，我国不仅扩大了财政安排的城镇就业专项资金种类及规模，还在城镇形成了居民养老保险、居民医疗保险等新型社会保障制度。最后，鉴于劳动者收入、贫富差距大的两极分化的现象，我国又专门将老人、妇女、儿童以及“五保户”、残疾智障等弱势群体作为特殊的保护对象，并制定儿童福利、老人福利、残疾人保障基金等制度。此外，这几年自然灾害频频发生，各级政府逐步建立了应对自然灾害救助。

　　（二）社会保障法律形式繁多不统一。随着社会保障制度不断完善，社会保障的范围不断扩大，各种保险险种陆续出台，但是我国目前还没有建立统一的、适用范围涵盖所有社会保障基金筹集、管理等各个方面的法律，除了2010年人大制定的《中华人民共和国社会保险法》这一部法律外，其他主要是由国务院行政法规、部门行政规范性文件或者地方性政策法规等政策性法规组成。由于大量的政策法规不能保证一致性和衔接性，容易在管理社会保障工作方面产生漏洞。并且社会保障方面政策法规大多是程序法，而不是实体法，对违反法规的处理没有明确规定，导致社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行，这不利于社会保障工作的顺利开展，也与社会保障工作的重要性不符。此外，社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺，不少保障项目定性不清、目标不准，没有具体的实施步骤。导致在某些资金概定不明确、管理程序不健全等问题。比如，“三无”对象和“五保”供养实质是社会救助却名之为社会福利等。

　　（三）管理部门管理逐步完善但仍需加强。随着完善社会保障的一系列规章制度的制定，劳动保障、社会保障经办机构及财税等部门都能够认真地按程序办事，对加强社会保障基金管理和监督，确保基金安全，起到了积极的推动作用。但是，在基层这种多部门合作管理的模式，仍然存在部门间协调成本高、缺少整体权力责任中心、各部门之间缺乏信息共享和协调配合等缺陷，在基金扩征缴、支出、投资、预算、决算等诸多环节中存在着各种各样的问题，比如，在实际施行过程中，多数税务机关只是按照社会保障经办机构传递的征缴计划征收社会保险费，而依法对缴费单位的进行监督稽查和欠费追缴及依法做出强制征缴决定等工作基本没有实施；财政部门只是对已经征缴到账的社会保障基金实施财政专户进行监督管理，而对社会保险费征缴和实际支付情况的监督管理并不到位。虽然各地政府在加强社会保障扩征缴工作上出台相应地方性法规，要求各部门实行齐抓共管，但事实上仍然难以到达。
　　此外，随着我国人口老龄化，使老年人的养老、医疗、社会服务等问题更加突出；加上生活水平的提高，保障水平在逐步提升，社会保障的支付压力很大，如何保障制度的有序运行、解决当前体制机制上的问题是当前重点问题。

　　二、推进社会保障绩效审计的必要性

　　由于经济发展方式的转变、经济结构的提升等产生的影响，当前的社会保障无论是机制、管理方式等方面还存在着严重的不足，差错纠弊的方式已不能满足社会保障审计的发展需要，因此推行社会保障绩效审计具有一定的必要性。

　　（一）是社会保障事业发展的现实需要。我国经济转型时期，民生问题能否妥善解决、人民的利益能否受到保障，严重影响到社会的安定和谐。近年来，党和政府对改善民生问题越来越重视，到目前为止，一个以养老、医疗、失业、工伤和最低生活保障等制度为核心的、覆盖城乡居民的社会保障体系框架已经基本形成。但是，目前由于我国的社会保障体系建设尚处于初级阶段，在社会保障制度的运行方面仍存在一些问题，急需改进和改善。审计部门作为国民经济的监督部门，有责任、有义务对社会保障制度的执行效果，对资金管理使用的经济性、效率性、效果性，对社会保障制度的公平性进行客观公正地评价，提出宏观性和可行性建议，以更好地服务于政府和人民，促进社会和谐发展。

　　（二）是社会保障资金审计的趋势要求。首先，社会保障制度的逐步完善，使得相关部门的管理等方面有了很大的改善，真实性、合法性在一定程度上得到有效的改善，有意识的违规违纪问题正逐步减少。如果继续把查处违规违纪作为审计思路，那么社保资金审计的路就会越走越窄，但是从当前社会保障急需推动社会保障资金平稳运行和进一步完善社会保障制度的问题着手，那就能拓宽社保基金的审计领域，克服目前所面临的社保基金审计瓶颈问题。因此，社会保障资金审计要进一步改进审计内容、方式方法，将社会保障资金审计的工作重点放在揭露社会保障制度的不足和缺陷、检查社会保障政策的效应上来。

　　（三）是审计工作使命和职责的内在要求。国家审计署《2008至2012年审计工作发展规划》指出，继续深化养老、失业、医疗、工伤、生育等多项保险基金审计，促进扩大社会保障规模和覆盖范围,提高养老保险统筹层次，推进建立社会保障预算制度,建立健全覆盖城乡的社会保障体系。因此，开展社会保障资金绩效审计是我们本职工作要求，是我们的使命所在。

　　三、基层开展社保资金绩效审计对社保部门的要求

　　审计不是一项独自闷头就可干的工作，需要相关单位的配合与支持，也需要获取相关信息才能发现问题。因此，开展社保资金绩效审计对社保部门也提出了一些要求。

　　（一）积极配合审计部门的工作。一方面涉及到的社保审计的部门比较多，审计一个某一项资金需要多个单位的配合。比如，核查参低保的人员是否符合条件，需要查看这些人是否有房子、车子、票子等，这就需要到房产局、交警大队等地方核实情况，如果这其中任何一个单位不配合，那么这项审计工作就无法开展。另一方面，开展绩效审计一般涉及到多个年度，加上社保资金数据非常多，审计过程中需要反复查找凭证、账目、报表等信息，需要相关人员协同审计人员翻阅资料，如果他们不配合，那么审计将会受到阻碍。

　　（二）信息化水平应达到一定程度。不仅社保资金的财务数据非常大，社保的业务数据也是非常多。要实行绩效审计必须全盘查看这些信息，如果被审计单位的信息化程度很低，连电子账都没有，那就很难开展绩效审计。这其中原因是，一方面在有限审计资源和规定时间内要完成以手工账目为形式的审计，可想而知其中的效果能否达到绩效审计的目的；另一方面没有用软件形成的账目，只是被审计单位在审计前将手工数据转换成电子表，可能存在是否真实反映的问题。此外，社保资金审计涉及的单位多，如果相关单位的信息系统格式不统一、口径不统一、标准不统一，这就给审计数据采集带来了很大的难题。

　　（三）加强社保资金管理人员的专业素质。社保资金有其特殊的财务核算方法和业务管理办法，如果社保资金财务和业务管理人员自身专业素质不高，出现该记录的信息没记录、该完成的账目不及时完成，那么，就会审计就成了无米之炊；问起账目由来、业务流程等都无法交代清楚，也就阻碍审计的顺利开展。因此，社保部门要加强专业人才的培养。

　　四、开展社保资金绩效审计对审计人员的要求

　　绩效审计有别于真实合法性审计的主要特点是在审查账务真实性基础上更关注政策和业务数据，“跳出账务看业务，跳出业务看政策，跳出政策看发展”。因此，开展社保资金绩效审计对审计人员提高了很高的要求。由于社保基金种类多、政策性强、涉及面广，如何把握审计重点，运用正确的审计方法开展审计工作，是摆在审计人员面前的一个重要课题。同时，社会保障资金审计是一项比较新的工作，没有现成的经验、做法可供借鉴，需要在实践中不断探索、在探索和发展中充实、完善社保审计体系，提高审计质量，提升审计结果，强化对社保资金的审计监督。

　　（一）转变审计理念。社保制度的建立是为了广大人民群众的利益，使人民群众共享改革发展的成果，那么社保资金审计必须体现“为民”的观念，为人民群众监督好“养命钱”，达到的社保资金审计效果要不辜负群众期望。转变审计理念，主要体现在审计计划、实施等具体环节体现“执审为民”的理念。在制定审计计划时要选择民生工作的热点、难点、焦点，在审计实施阶段，开展审计调查等形式倾听民声、收集民意。在审计公告阶段，如实向社会公开审计结果。

　　（二）明确方向，把握重点。随着我国社会保障体系的逐渐完善，社保资金内容、覆盖面逐步扩大。基层审计人员在社保资金审计中，应站在促进民生建设的高度，维护广大人民群众的利益，监督社会保险资金合法有效使用，确保资金使用效益，从现行政策、制度制定的合理性、公平性以及政策执行的有效性、效果性，资金的安全性等开展审计。在明确审计方向的基础上，确定以关注政策执行、社保部门的管理工作、经办机构的资金管理和操作流程等、专项资金征缴和使用管理等事项为审计重点，再明确每个审计事项的重点关注的事项，比如,社会保障资金征筹集况的绩效审计，一方面重点检查各项政策是否落实到位，检查社保资金的扩征缴情况，促使经办机构做到应保尽保，征收机关做到应收尽收。另一方面是重点对故意偷逃、少缴漏缴社保基金单位的审计，检查申报缴费基数是否真实，是否及时足额缴费，有无漏缴或少缴等问题，确保社保基金的完整性。

　　（三）创新审计方式方法。首先，社会保障资金的征收、发放业务，资料量较大，传统的审计技术方法已不能满足现在信息化高速发展的要求。借助计算机辅助审计能够取得事半功倍的效果。当前，养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保障基金都实行计算机管理，给计算机审计提供了先决条件。运用计算机审计不仅可以快速、便捷处理收据，而且可以发现虚拟收入、重复发放等手工审计难以发现的问题。其次，加强社保资金审计与其他审计的结合，创新审计方式。由于社保审计资金的问题不单纯是资金的问题，而且涉及到其他专业的审计，比如经济责任审计，领导干部的履职情况很可能与资金的运行有关系，所以创新审计方式不仅可以全面反映问题，而且可以组合审计资源，形成合力。最后，在审计力量有限，而审计任务比较重的情况下，采用结合审计调查、延伸审计等方法，采用这些方法不仅能够查处社会保障基金存在的违纪、违规问题，同时还能够在短时间内掌握社会保障基金的总体状况及制度运行中存在的主要问题，为深入分析产生问题的原因，提升审计工作质量提供充足的基础资料。

　　（四）加强学习，提升自身能力。社保资金绩效审计面临涉及单位多、数据量大、法律法规多的问题，在时间紧、任务重的情况下，能否将工作做得好不好，关键在于审计人员的自身素质。而且社会保障资金与日益变化，审计思路和模式都会随之变化，因此，参与社会保障资金绩效审计的人员必须要加强学习，一方面学习理论知识，运用理论方法指导实际工作，另一方面在实践中积累经验，灵活运用理论知识，做到融会贯通。此外，可采取多种形式的学习方式，如自学、向专家前辈学习、参加培训等，使自身能力不断提高。