关于强化政府投资建设项目审计工作的思考与建议

随着经济的高速发展和现代化建设进程的加快，政府对固定资产的投资力度不断加大，为了保证政府投资项目建设资金的安全有效运行，提高建设资金的使用效益，各级审计机关按照“财政资金运用到哪里，审计就要跟进到哪里”的要求，加大了政府投资项目工程审计力度，审计工作在节约政府资金、遏制建设领域腐败、促进项目管理、提高投资效果等方面起到了有效作用。当前，就如何强化政府投资建设项目审计工作，提出如下思考与建议：

一、政府投资建设项目审计工作存在的问题

（一）项目决策不科学，损失浪费严重。

前期工作质量的好坏，对项目的顺利实施起着至关重要的作用，有些项目业主或管理部门认为前期工作会增加工程成本，舍不得投入，有的甚至假借赶工期、时间紧等借口，不做前期工作，或走过场敷衍了事。具体表现有：一是地质勘察不准确，地基开挖后发现地勘报告与实际地质情况完全不符,需要进行重新设计，有的甚至需要改变原基础形式或是另外选择建设地点，浪费大量人力物力，且留下工程质量隐患。二是施工设计深度不够，或者脱离实际，甚至边施工边设计；有的项目施工图纸设计粗糙，没有细部尺寸或尺寸互相矛盾；有的没有详图，或仅作粗略性的文字说明；有的与实际地形完全不符，施工过程中设计变更多、变化大，等等，导致实际投资大大超过预算投资。三是可研报告走过场，流于形式，有的项目不经实地调查，没有详实的调查研究和分析数据做支撑，脱离实际，质量不高；有的项目业主、实施单位为了争取项目和资金，或者根据领导的旨意被动进行可研分析，片面夸大项目的经济效益和社会效益，不顾建成后的实际效果，造成损失和浪费。

（二）招标投标不规范，腐败现象常发生。

工程建设领域是腐败犯罪的高发区，而工程建设领域的腐败犯罪往往发生在工程招投标等环节。虽然随着国家《招标投标法》等有关法律法规的贯彻落实党中央反腐力度的加大，在工程招投标阶段的腐败现象得到了有效遏制，但少数投标人总能绞尽脑汁想方设法绕过招投标这道门槛，通过肢解工程项目，规避招投标，设置特定条件，明招暗定，或指使招标代理机构弄虚作假、暗箱操作等方法，达到承包工程的目的。有的投标单位为了避免相互之间的竞争，或为了在以后的项目中轮流中标，相互恶意串通投标，共同抬高或者压低标价，损害国家利益。有的投标单位为了保证自己中标，由项目经理或其它管理人员同时挂靠若干家投标单位投标，或直接借用多家投标单位的资质，签订假《授权委托书》参与投标，表面上是多家施工单位在参与投标，实际情况是无论哪家投标单位中标，都是自己中标，以获取不当利益。

（三）概算控制不严格，超概现象严重。

近几年政府性投资项目超概现象比较普遍，其原因除了工程项目具有复杂性、不确定性等客观因素外，更多的是由准备不充分、管理不完善、责任意识淡薄等主观因素造成的。有的项目准备工作不充分，地质勘察不准确，设计不完善，造成概算编制不准确；有的项目业主缺乏专业化的管理水平和专业化的管理人才，听由施工单位左右，随意进行设计变更，不能有效控制工程造价；有的项目概算编制人员水平不高，业务不熟，错套定额或错算工程量，少算或漏算项目等；更有甚者，人为控制概算，故意压低或抬高工程造价，以便向上级争取项目和资金。

（四）资质挂靠现象严重，工程质量难以保证。

在审计过程中发现很多工程项目的中标单位，在投标文件中拟定的项目负责人和技术负责人在施工过程中根本不出场，项目组织、管理、实施均另有其人。经过调查发现，他们是通过借用他人资质证书并缴纳一定数额的管理费以他人名义承揽工程，即通过所谓的资质挂靠承揽工程。资质挂靠危害很大，挂靠人施工经验和管理能力难以满足施工要求，施工装备技术落后，施工条件简陋，难以有效控制工程质量、进度和安全。同时，挂靠人只向挂靠单位缴纳少量的管理费，导致大量利润落入个人腰包，造成国有资产流失。

（五）竣工结算质量低，高估冒算水份大。

利益最大化是各施工单位追求的目标，但有些施工单位不是从精心组织、科学管理、提高效率入手来获取利益，而是采取弄虚作假、隐瞒欺骗等手段来获取不当利益。比较典型的表现有：一是现场签证和隐蔽工程记录不真实，内容不全面，事由不清晰，采取弄虚作假的手段骗取建设资金；二是进行恶意变更，将本来不需要变更利润不高的项目变更为利润相对较多的项目，以获取更大利润，浪费建设资金；三是无中生有，虚增项目或工序，施工单位利用建设工程内部结构隐蔽性强的特点，将实际没有发生的项目或工序，在结算书中无中生有地列出，虚增造价；四是建筑材料以次充好，随着科学技术的发展，建筑材料的发展也日新月异，材料品种规格、质量等级、生产场地、供货渠道不同，价格不同，甚至相差悬殊，特别是新型、进口材料更难准确定价，这给施工单位有了可乘之机，常常以劣质廉价的材料冒充优质高价的材料，以次充好，损害国家利益。

二、针对上述问题，提出如下建议

上述是在政府投资项目审计中发现的比较常见突出的问题，采取以下措施可有效遏制政府投资领域诸多问题的漫延。

（一）加强项目前期工作、严格基本建设程序。

做好项目前期工作，对项目顺利实施，提高投资效益能起到事半功倍的效果。政府各职能部门要各司其职，严格按照国家基本建设程序办事，对那些前期工作不到位、资金来源不明确、准备不充分、条件不成熟的项目，坚决不予开工。对个别搞政绩工程和形象工程，不顾后果，强行上马的项目，要坚持原则，坚决予以制止。加强对可研评估、勘察设计、工程咨询等前期服务机构的监督管理，建立健全工程服务机构监督法规体系，提升工程服务机构的职业道德，增强工程服务机构从业人员的综合素质，最大限度防止地质勘察不准确、设计质量低劣、可研报告流于形式等现象的发生。

（二）严格规范招投标程序，认真履行招投标制度。

政府投资项目实行招标投标制，可以吸引更多实力雄厚、技术水平高、社会信誉好的施工企业参与投标，既可保证工程质量，又可保证工程进度，也可降低工程成本、有效控制工程造价，有利于社会的公平正义，有利于建筑市场健康有序发展。政府相关职能部门要对招标投标全过程严加监管，从招标公告发布、招标文件制定、评标办法选取到投标资格审查、专家评委抽取等进行全方位监督，提高招标过程的透明度，减少暗箱操作。坚决打击违法违规采取各种形式规避招投标、相互围标串标、量身定制招标条件、明招暗定等行为。

（三）充分发挥社会中介组织行业协会管理职能，规范社会中介组织执业行为。

社会中介组织行业协会要加大对本行业从业人员的业务水平培训力度和职业道德教育，使有关从业人员特别是工程预结算编审人员和监理人员具有较高的业务水平和良好的职业道德。同时还要加大对社会中介组织及其从业人员的监督力度，坚决打击社会中介组织及其从业人员和项目实施单位、业主及其现场管理人员相互串通、弄虚作假、高估冒算等损害国家利益的行为。

（四）严格工程变更审批程序，防止随意设计变更。

在工程建设领域，各职能部门对工程变更环节的重视程度相对不足，缺乏有力监管，往往游离于制度轨道之外，由此留下了漏洞，为一些掌权者滥用职权假公济私、进行权钱交易提供了可能。因此，必须加强对政府投资项目工程变更的监督，严格控制政府投资项目随意设计变更。一要制定相关规章制度，为监管工程变更提供法律依据，加大监管力度；二要坚持联合审批，在听取业主、设计、施工、监理等单位的意见后集体会商决策，确定是否变更，研究最佳变更方案，做到公开透明；三要深入工地，现场察看，认真核对设计文件、招投标文件、工程现场情况，分析变更原因，确认变更的必要性、合理性、真实性。