审计助力国有企业投资领域监管

投资是国有企业资本运作的核心环节，加强国有企业投资领域监管有助于维护国有资产安全、优化国有资本布局。习近平总书记在十二届全国人大五次会议辽宁代表团审议时强调“要优化国有资本布局，全面落实国有资产保值增值责任，防止国有资产流失和重大风险事件发生。”近年来，各级审计机关持续加强对国有企业投资领域的审计监督，切实守护国有资产安全。

一、国有企业投资领域核心问题

（一）部分企业政策执行“有令不行、有禁不止”。

部分国有企业在执行国家及地方国资监管政策时存在严重偏差。一是非主业投资清理不力。非主业投资未能得到有效清理和退出，占用大量资金，影响主业资源的合理配置。二是投资管理制度缺失。未按国家要求制定参股投资管理办法，导致对参股企业治理、盈利、分红等情况评估不足，低效无效股权未能及时退出。三是审批程序形同虚设。部分重大投资项目未按规定履行报批程序，仅通过内部决策予以实施，规避上级监管。四是采购招标违规操作。不规范的采购与招标行为，进一步削弱了政策执行的严肃性与有效性。

（二）部分企业内控体系“制度滞后、管控失效”。

部分国有企业的内控管理体系不能有效支撑投资风险防控。一是战略引领缺失。投资战略缺乏清晰引领，原有制度多年未修订，与企业发展实际和功能定位严重脱节。二是监督考核失效。监督考核机制制定不科学，部分企业过于注重投资数量而忽视质量与效益，缺乏科学的量化标准和结果运用机制。三是风险防控虚化。风险防控职能未能充分发挥，法务风控部门多局限于合同审查，对投资论证不充分、资金挪用等实质性风险缺乏有效干预。

（三）部分企业制度执行“权力分散、程序空转”。

部分国有企业对于已制定的制度规定，在实际执行中也常被绕过或扭曲。一是投资权限失控。部分子公司自行进行投资谈判和决策，企业总部未履行决策及主办职责。二是外派人员失职。外派董事、监事履职不到位，不能及时报告参股企业重大风险，致使国有资产面临潜在损失。三是决策程序倒置。先支付资金、先签订协议，后补做可行性研究、后补董事会决议的异常情况时有发生，集体决策和“三重一大”制度流于形式。四是可行性研究缺失或失真。可行性研究缺乏真实性、完整性，导致投资决策失去科学依据，盲目投资、重大损失频发。五是合同管理失控。协议条款设置不合理，担保与违约责任不对等，执行过程中存在违规行为。

（四）部分企业投资运作“行为异化、风险叠加”。

部分投资行为严重偏离主业和合规轨道，风险突出。一是变相融资与违规出借。部分企业通过虚假合作、贸易融资等手段掩盖真实意图，陷入融资性贸易陷阱，资金安全面临严重威胁。二是合作开发管理粗放。缺乏风险共担与收益保障机制，有的企业协助合作方规避监管、虚假出资。三是通过嵌套设计规避监管。通过复杂的股权设计与资金流转规避监管，将本应控股的投资转为参股，意图规避监管。

（五）部分企业投后管理“重投轻管、退出不畅”。

投资后的管理监督和价值实现环节问题突出。一是公司治理投入不足。完成投资后疏于治理整合，未能及时改组董事会、委派管理人员，可能导致“控股不控权”。二是投后监督缺位。对投资企业出现的章程被篡改、股东抽逃出资、经营持续恶化、股价波动等情况，未能及时察觉并采取应对措施。三是评价与退出机制缺失。投资项目连续亏损、资不抵债，未及时启动退出程序，最终造成国有资产持续流失。四是资产管理催收不力。部分资产未能办理权属证明或处于闲置状态，资产盘活效率低。

二、深化国有企业投资领域审计的建议

针对上述突出问题，在国有企业投资领域审计中，应在广度和深度上持续拓展和深化，构建“全流程、重点化、信息化”的审计路径，实现从“事后追责”向“事前防范、事中控制、事后优化”转变，切实提升审计监督效能。

（一）拓展审计覆盖范围，实现“全链条”监督。

审计视野应覆盖投资“事前、事中、事后”全生命周期。事前重点关注投资战略与国家战略、主业规划的契合度，投资决策机制的健全性与科学性，尽职调查和可行性研究的真实性与充分性。事中重点关注投资协议的公平合规，资金支付的安全性，项目建设的进度与质量。事后重点关注投后管理体系运行的有效性，投资效益的实现情况，风险项目的处置与退出情况。

（二）革新审计技术方法，实施“穿透式”检查。

面对复杂的股权结构、金融交易，必须坚持“穿透式”审计理念。一是穿透法人“面纱”，核查最终资金来源和最终资产投向，识别是否存在规避监管、隐藏风险的安排，如通过股权穿透、工商信息查询，严防通过子公司注资变控股为参股等行为。二是穿透资金流向，跟踪投资资金的实际使用情况，严查挪用、侵占、违规出借等行为，通过整合企业财务、银行流水、合同文本等多源数据，绘制资金流向图谱，识别异常流转，揭示通过虚假合作开发出借资金等行为。三是穿透业务实质，核查出借资金的审批流程、合同条款、资金支付等环节是否合规，采用函证、实地走访等方式，辨析交易的经济实质，揭露名为投资、实为借贷，名为贸易、实为融资等行为。

（三）强化数据驱动审计，推动“智能化”分析。

整合企业投资台账、财务数据、工商信息、司法判决等多源数据，构建国有企业投资领域审计数据库。运用大数据技术，自动筛查异常交易，如决策程序倒置、关联交易、大额预付账款等；量化评估投资绩效，如投资回收期、与非主业对比等；动态监测风险指标，如参股企业盈利能力、分红情况、抵押资产状态等；智能预警潜在风险，如债务逾期、抵押物价值波动、合作方信用恶化等。通过海量投资数据的智能化分析，可以更快地锁定审计重点，提升审计效率与精准度。

（四）坚持风险导向审计，聚焦“关键点”发力。

审计重点应优先瞄准高风险领域和环节。聚焦重大决策，检查“三重一大”决策制度的执行情况，严防个人专断和集体违规行为。聚焦非主业投资，建立非主业企业台账，核查清理退出进度，对未按规定清理的，分析原因并督促制定时间表，避免资金长期占用。聚焦参股管理，重点核查参股企业评估机制、退出管理、外派人员履职情况，破解“只投不管”难题，督促企业建立健全参股管理制度。

（五）强化审计结果运用，做实“下半篇文章”。

审计的价值最终体现在整改成效上。要建立健全审计整改督办机制，压实企业主体责任，对审计查出的问题建立台账，明确整改时限和责任人，逐项对账销号。建立健全审计问责机制，对造成国有资产重大损失的问题，依法依规移送纪检监察机关或有关部门严肃追责问责。建立健全审计成果共享机制，将审计发现的普遍性、倾向性问题及时反馈给国资监管机构，推动从体制机制层面完善监管，实现“审计一点、规范一片”的效果。