国家审计署审计结果公告2006年第2号

 

 

 

（二○○六年三月二十九日公告）

 

 

　　根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计署于2005年三季度对青藏铁路环境保护资金使用情况进行了专项审计调查，目的是对这项资金的使用情况和结果作出评价，并针对存在的主要问题提出建议，以促进提高资金的使用效益和工程建设的环境效益。审计调查的重点对象是青藏铁路建设主管单位铁道部，建设单位青藏铁路公司及其所属青藏铁路建设总指挥部、青藏铁路建设总指挥部拉萨指挥部（以下分别简称青藏公司、总指挥部、拉萨指挥部），主要设计单位铁道第一勘察设计院（以下简称铁一院）和12个站前施工标段（合计里程486.8公里，占青藏铁路格尔木至拉萨段总里程1142公里的42.6%）。

　　审计调查得到了铁道部、国家环境保护总局、水利部和青海省、西藏自治区政府的大力支持和协助。现将审计调查结果公告如下：

　　一、基本情况

　　青藏铁路东起西宁，西至拉萨，全长1956公里，其中西宁至格尔木段长814公里，已于1984年建成投入运营。 2001年，党中央和国务院作出了修建青藏铁路格尔木至拉萨段的重大决策，这对于加快青藏两省区经济社会发展和西部大开发，促进民族团结，维护国家安全，具有重要意义。

　　这次审计调查的青藏铁路格尔木至拉萨段（以下所称青藏铁路均指此段），于2001年6月开工，长1142公里，是世界上海拔最高（线路最高点海拔5072米，经过海拔4000米以上路段长960公里）、所经冻土线路最长（546.4公里）、自然条件最为艰苦的高原铁路。多年冻土、高寒缺氧和生态脆弱这三大世界性难题给青藏铁路建设带来了极大困难。

　　青藏铁路沿线珍稀物种丰富，生态类型独特、原始，环境敏感，一旦破坏很难恢复。在青藏铁路建设中有效保护沿线生态系统和冻土，是一项重要任务，也是国内外关注的焦点。党中央、国务院对青藏铁路建设及其环境保护工作高度重视，中央领导同志多次到现场视察指导，明确要求“要把保护环境放在突出的位置”。铁道部、国家环境保护总局和水利部在项目开工前，组织开展了青藏铁路建设环境保护的一系列专题论证研讨和现场调研。在此基础上，铁一院联合有关科研单位分别编制了格尔木至唐古拉山口段（简称格唐段）和唐古拉山口至拉萨段（简称唐拉段）的《环境影响报告书》及《水土保持方案》（以下统称“环评报告”），经铁道部预审后，报国家环境保护总局和水利部审批通过，为防止青藏铁路建设过程中产生不良环境影响提供了重要保障。

　　2001年6月，国务院批复青藏铁路开工报告，原国家计委批准总投资262.1亿元。2005年6月，根据工程建设的实际情况，国家发展改革委报请国务院批准，将总投资调整为330.9亿元。至2005年6月底，青藏铁路已完成铺轨等站前工程，站房、电力、通信等站后工程正在实施；累计完成投资214.２亿元。

　　二、审计调查评价依据

　　这次审计调查进行评价的两个主要依据是：

　　——国务院批准的《国家发展改革委关于调整青藏铁路格尔木至拉萨段工程总投资的请示》及铁道部据此核定的青藏铁路初步设计总概算。

　　——国家环境保护总局和水利部审批通过的青藏铁路“环评报告”（提出的环境保护措施可归纳为六个方面：野生动物保护，植被、景观保护和水土保持，冻土保护，湿地保护，污染防治，环境保护监督管理及宣传教育）及其审批意见。

　　三、审计调查评价

　　审计调查主要采取查验有关资料、实地检查核实和聘请外部专家参与等方式方法，对环境保护资金使用情况及其效益、环境保护措施的落实情况及其效果进行了逐项检查，并将检查结果进行综合，予以评估。

　　调查结果表明，各有关单位在青藏铁路建设中认真贯彻“环评成果指导设计、施工和环境管理”的理念，严格执行环境保护法律法规，强化环境管理、宣传教育和监督检查，按照财务制度的要求管理和使用环境保护建设资金，全面有效落实各项环境保护任务。青藏铁路建设环境保护工作达到了“环评报告”的要求，取得了突出成绩，为我国重大建设项目工程建设与环境保护协调开展积累了宝贵经验。

　　（一）关于环境保护投资落实情况

　　青藏铁路建设认真贯彻环境保护和“环评报告”的要求，紧密结合工程项目建设，全面安排和落实环境保护措施相关投资15.4亿元，占项目总投资的4.6%。总指挥部和拉萨指挥部按照先验工后计价的原则，及时拨付了环境保护相关资金。审计调查未发现严重违规使用资金问题，资金使用效益是好的；至2005年6月底，已完成环保投资14.5亿元，完成率为94.1%，高于整个工程项目建设的投资完成率，基本实现了施工期环境保护目标。

　　（二）关于环境保护措施落实情况

　　在“环评报告”得到审核批准后，铁道部组织有关单位依据审批意见进一步开展了现场调查和科研成果利用，对“环评报告”提出的各项环保措施予以落实和优化完善。在“环评报告”的指导下，青藏铁路建设项目做到了环境保护措施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

　　——关于野生动物保护。为减缓铁路建设对野生动物迁徙和正常活动的影响，“环评报告”要求在动物迁徙所经路线设置的33处野生动物通道，至2005年6月底，已全部建成。审计实地调查的4处通道，全部达到了“环评报告”提出的技术要求。

　　据中国科学院动物研究所2003至2005年在藏羚羊迁徙期间对楚玛尔河至五道梁区间的观测，由三江源自然保护区经野生动物通道进入可可西里自然保护区繁殖的藏羚羊，2003年为400多只，2004和2005年均为1500只以上；藏羚羊通过铁路之前观望停留时间从几天缩短到一小时内。这些都表明野生动物通道的作用已显现，藏羚羊已逐渐适应了铁路建成后的环境变化。

　　——关于植被、自然景观保护和水土保持。为保护沿线地表植被和自然景观，“环评报告”要求实施护坡、挡土墙、冲刷防护、风沙防护，隧道弃碴挡护等工程；对取弃土场、砂石料场、施工便道和营地场地等临时工程，在站前工程完工后除留作站后工程施工和运营期继续使用外，都需进行地表、植被恢复。至2005年6月底，全线实施完工的相关防护设施工程基本都在“环评报告”要求长度的两倍以上，弃碴挡护率达到了100%。审计调查的12个标段设置的取弃土场、砂石料场、营地场地均少于环评报告规划设置的个数。实地调查的27处护坡和10处风沙防护设施均达到“环评报告”提出的技术要求；14处取土场和6处砂石料场完成恢复后基本达到生态环境恢复的技术要求。据审计聘请的专家对部分水土保持工程的监测和现场观察分析，确认“水土流失较为轻微”。这表明青藏铁路建设采取的水土流失防治措施切实可行，效果较好。

　　——关于冻土保护。为保护多年冻土和路基稳定，根据 “主动降温、冷却路基、保护冻土”的设计思路，“环评报告”要求采取以桥代路、安置热棒和铺设片石等措施。至2005年6月，全线建成总长68.34公里的161座代路桥、137.68公里片石路基、36.19公里热棒路基和159.81公里碎石护坡，即“环评报告”要求采取的冻土保护措施全部完成。据2001至2004年中国科学院寒区旱区环境与工程研究所和中铁西北科学研究院对两个冻土工程试验段的观测分析，所采用的相关措施有效降低了路基基底土层温度，使路基下方土体的“多年冻土上限”明显抬升,起到了保护冻土的作用。

　　——关于湿地保护。青藏铁路穿越湿地的线路总长度为65.49公里。为保护湿地，“环评报告”要求对必需通过的重要敏感湿地路段采取以桥代路、抛填片石和换填渗水土等措施。至2005年6月底，全线建成了总长10.56公里的20座代路桥，抛填片石和换填渗水土达7.2万立方米。“环评报告”要求采取的湿地保护措施全部完成，保持了湿地地下水的连通。

　　——关于污染防治。“环评报告”要求对施工期的废污水、固体废物等进行污染防治。从审计调查结果看，基本实现了“环评报告”提出的集中收集、外运或处理污染物的要求。据青海省环境监测中心站2002至2003年对格唐段和西藏自治区环境监测中心站2004年对唐拉段实施的水环境质量监测，青藏铁路跨越的河流和邻近的湖泊水质与铁路建设前相比均无明显变化，符合“环评报告”要求的水环境质量标准。

　　——关于环境保护监督管理及宣传教育。“环评报告”要求开展的水环境、冻土、水土保持等监测监控以及环境监督管理和宣传教育等项工作，至2005年6月底都已落实。全线建立了环境保护管理组织体系，实行了环境管理责任制和生态环境保护考核制，对各级管理人员和施工人员进行了分层次环保培训。环境监理单位共检查工点3900个次，向139个工点提出了环境保护工作整改要求。青海和西藏的有关主管部门对施工现场环境保护情况进行了160多次检查，起到了很好的促进作用。

　　四、审计调查发现的主要问题及建议

　　青藏铁路建设在特殊自然条件下进行，其环境保护工作要求很高，难度很大，缺乏经验，因此在有的方面还有不够完善之处。

　　一是由于施工图工程量计算有误、工程措施变更设计不及时和验工计价软件系统有缺陷等原因，造成部分环境保护工程款计算不实。

　　二是在施工建设中对有的临时工程恢复整治未单列相应费用，对临时工程恢复和整治有所影响。

　　三是环境监测还有一些薄弱环节。有的监测项目未按时启动，一定程度上影响了对施工前后相关情况的对比分析。

　　四是部分临时工程设施移交和保留不够规范，如有的施工企业未经批准将临时工程设施自行移交给地方政府。

　　五是“环评报告”也有不尽完善之处，如对有的环保措施投资还缺乏界定和计算的科学依据。

　　对审计调查发现的问题，铁道部高度重视，多次研究，专门下发通知要求青藏公司和总指挥部认真整改。目前，部分环境保护工程款计算不实问题已经纠正，并改进了相关结算程序和软件系统；对临时工程恢复、保留、移交工作已作出全面安排，严格控制了保留数量，确定了各施工单位完成恢复的期限，并与青藏两省区有关部门明确了可作移交的临时设施及其环境恢复责任。

　　针对这次审计调查发现的主要问题，审计署建议：

　　（一）铁道部和建设单位对审计调查发现的问题应继续认真进行整改，并着手考虑青藏铁路运营期的环境保护工作，对可能出现的环境问题作深入研究，及时制定和完善相应措施。

　　（二）环境保护主管部门应进一步加强指导、监督和检查，促进青藏铁路环境保护措施的全面有效落实，准备做好青藏铁路建设项目竣工后的环境保护和水土保持验收工作以及运营后的环境影响后评价。有关地方政府应积极协助铁路部门搞好青藏铁路建设期和运营期环境保护工作的衔接，及早规划和采取措施，有效防止铁路沿线产业开发等活动产生不良环境影响。

　　（三）环境保护主管部门应研究建立“环评报告”中环保措施投资的界定标准和计算依据；对采取的环境保护措施不仅应提出工程技术性要求，同时还应尽可能明确提出环境保护投资额要求，以确保环境保护措施的落实。

　　（四）国家环境保护总局等有关部门应认真总结、宣传和推广青藏铁路建设中加强对环境保护的组织管理和创新环境保护技术方法等成功经验，为我国铁路建设和其他重大建设项目树立榜样、提供借鉴。

 

 

 

（二〇〇六年三月二十九日公告）

 

 

　　根据《中华人民共和国审计法》的规定和国务院要求，中华人民共和国审计署会同中国人民解放军审计署，自2005年3月开始，对截至2005年2月底实施印度洋海啸对外紧急救灾援助的情况进行了专项审计。

　　2004年12月26日印度洋海啸发生后，中国政府高度重视，国家主席胡锦涛、国务院总理温家宝就紧急对外救援工作作出一系列重要指示。灾情发生次日，中国政府即宣布向受灾国提供2163万元人民币紧急救灾援助。随着灾情严重性的逐步显现，在首批援助基础上，又增加5亿元人民币用于紧急救灾和灾后重建，并提供2000万美元用于联合国框架内的援助行动，使救灾援助总额达68763万元人民币。

　　经审计，截至2005年2月底，中国政府通过直接提供现汇、物资援助以及派遣医疗队、国际救援队等多种方式，向各有关受灾国政府及联合国有关机构提供了我国有史以来最大规模的紧急救援，紧急启运10架次飞机，提供了包括生活必需品、药品、医疗器械、通讯设备等在内的663吨、3410立方米的救灾物资援助；先后派出7批次共计140人的医疗、地震、DNA检测等救援队。

　　此外，为做好灾后重建工作，中国商务部等部门代表我国政府就灾后重建项目的具体安排情况，与有关受灾国进行了多次磋商，并履行了政府间换文手续。至2005年2月底，已安排学校活动板房、地震监测和海啸报警系统、渔业码头修复等多个项目。这些援建项目将按照有关对外承诺陆续付诸实施。

　　审计结果表明，中国有关部门和单位能够在各自的分工和职责范围内，克服时间紧、任务重、援助工作量大等困难，积极采取多种方式开展紧急援助。外交部、商务部和总参谋部按照人道主义紧急救灾物资援助机制，在灾情发生次日，即向灾区空运紧急救灾物资。军队积极参与，紧急行动，领受任务后仅用3个小时，即完成了近千箱（包）救灾物资的调集和装载工作，并在较短的一个月时间内，向印度尼西亚、斯里兰卡等6国提供了大批救援物资。卫生部、地震局、中科院等部门在向国务院请示后，也迅速向灾区提供了医疗、国际救援和遇难者DNA检测等紧急救援。为统一协调紧急援助工作，2005年1月1日，外交部专门召集了部际协调会，就印度洋海啸救援工作进行研究和协调，保证了援助行动的顺利实施。经审计，此次紧急救援资金、物资的管理及救援费用支出的总体情况良好，未发现虚报冒领、挪用、贪污、私分等违法违规和损失浪费问题。审计也发现，少量救援物资的管理手续还不够规范，部分援助物资的生产日期和标识等与国际通行做法不够一致，不便于受援国及受援灾民辨识，有的产生了误解。这些问题一经指出，有关部门和单位高度重视，立即采取措施进行了改进和完善。