淮北市审计局审计公告2006年第1号

淮北市农村中小学2001至2004年度

D级危房改造资金审计结果公告

为全面贯彻落实2005年6月17日省政府关于农村中小学危房改造工作专题会议精神（专题会议纪要第69号），加大对D级危房改造资金的审计监督力度，提高危改专项资金的使用效益，2005年9月至10月，我市审计机关对濉溪县、杜集区、烈山区、相山区农村中小学2001年至2004年度D级危房改造资金投入、管理和使用情况进行了审计和审计调查。

一、基本情况

截止2005年10月底，我市现有农村中小学570所，其中：初中58所，小学512所，在校学生21.11万人，其中：初中在校学生6.36万人，小学在校学生14.75万人。自2001年实施危改工程项目以来，我市共鉴定危房面积28.02万平方米，其中D级危房面积19.41万平方米。至2004年底，我市农村中小学危改项目共筹集资金5359.76万元。其中：中央危改专款（国债资金）456万元，省拨资金2171万元，市、县配套资金1620.5万元，其他资金1112.26万元（主要为乡镇、村自筹资金，部分是实物折款）。共计投入农村中小学危房改造资金4562.10万元，先后实施危改工程项目280个，其中已完工项目264个，在建项目16个，已完成危改项目面积19.58万平方米，其中改造D级危房面积12.10万平方米，新建校舍面积19.38万平方米。

此次审查，我们重点抽查了75所项目学校，其中，濉溪县48所，杜集区16所，相山区6所，烈山区5所，占整个危房项目总数的26.79%。在危改资金审查实施过程中，我们采取了账面审计与查阅危改工程项目档案资料和实地查看项目学校工程质量状况相结合的审计方法。从审查的情况来看，农村中小学D级危房改造，得到了各级党委和政府的高度重视，并分别成立了危房改造领导小组和危房改造办公室。在危改领导小组的统一领导下，各部门在项目审定、资金分配、任务分解、组织落实、工作协调、质量监管、财务监督、信息统计等方面能够明确责任，各司其职，相互配合、相互督促，有效地促进了我市危改工作的有序进行。通过中小学危房改造工程的实施，使我市的办学条件得到了较好的改善，消除了一些安全隐患，为“两基”的进一步巩固提高奠定了坚实基础。但审计中也发现我市在教育危改资金筹措、使用及危改工程项目中存在一些问题和不足。

二、存在的问题和不足

（一）危改资金的筹措、使用及管理方面存在的问题

1、危改项目工程初期资金运作有不规范的地方，部分项目建设资金未能按规定直接拨付施工单位或供货商，而是直接下拨到乡镇及项目学校。如相山区财政局将用于项目学校建设工程款共计23.10万元，直接下拨到乡镇财政所（任圩镇22.30万元，渠沟镇0.8万元），然后再由财政所将工程款拨至项目学校所在行政村。濉溪县财政局2001年底，将60万元国债资金直接拨付到项目学校，乡镇自筹款大多也直接支付给教委或项目学校。

2、部分存在着危改资金与其他资金混存、混用的现象。如濉溪县财政局2001年至2002年两个年度，共计筹集危改专项资金1418万元，其中60万元的国债资金由当时的经建股管理外，其余1358万元国债资金、省拨资金及市、县配套资金均由行财股进行管理，危改专项资金均未开设独立的危改专户，存在与其他资金混存的现象，且无法独立计算危改专户利息收入。乡镇、村及项目学校自筹的其它用于危改工程的资金，亦未纳入危改专户管理。

3、其它资金及乡镇自筹款支出手续不齐全。如濉溪县部分乡镇2003年、2004年自筹款117.99万元、112.6万元，多数付款凭证后仅有转账支票无其他原始支出依据。

4、实施中小学危改工程的资金缺口较大。至2004年底，我市危改工程项目资金缺口总额为2419.38万元。其中：濉溪县危改工程负债总额为1586万元，杜集区除存在计划资金缺口113.2万元，还存在着工程负债总额221.18万元，相山区、烈山区工程负债总额分别为200万元、299万元。由于资金存在着缺口和自筹资金难以到位，影响了部分危改工程的进行和按期完工。

5、部分危改资金仍滞留在危改专户内。从审查情况来看，截止2004年底，区、县危改专户尚有结存资金663.47万元，造成未及时下拨的原因是多方面的。

6、危改工程已竣工项目决算不及时。除濉溪县对“一期”危改工程项目进行全面审计外，三区未能及时办理工程预决算审计。如烈山区截止2004年底危改项目学校14所，竣工10所，大部分未进行竣工审计。

7、工程款拨付未按有关规定扣留质量保证金。主要是濉溪县在“一期”危改工程款的拨付过程中，未按规定扣留质保金，致使工程质量在质保期内出现工程质量问题得不到及时修复。

（二）危改项目管理及危改工程方面存在的问题

1、存在着个别项目超规模、超标准规划、设计，造成“半拉子”工程的出现。经实地勘察、调查发现，濉溪县2004年工程项目审计中发现的“一期”危改工程停工的有12个项目，本次审计中发现仍有6个项目未能交付使用。除赵集乡的赵楼小学、平山小学等四所学校处于工程扫尾阶段外，杨柳乡的陈楼小学、濉溪镇的城关二中两所学校仍为“半拉子”工程。

2、少数D级危房仍在使用。经实地勘察中发现，濉溪县存在着有些学校已被房鉴办鉴定为D级危房的教室未能立即拆除，仍然留作其它用途的现象。如刘桥镇孟口小学，城关杜庙小学，杨柳乡的陈楼小学、岳集乡的梁庄小学等学校。相山区也存在着鉴定为D级危房未拆除的现象，如渠沟镇的王店小学、土楼中学，任圩镇陈庄小学等，虽然已无学生在D级危房中上课，但仍存在一定的安全隐患。

3、“一期”危改工程部分项目在设计、工程招投标、监理、合同管理等方面存在着部分不规范的现象。如相山区在危改项目实施过程中，未能严格按基本建设程序进行操作，竣工的5个“一期”项目（平楼小学、前黄小学、王店小学、李桥小学、暗楼小学），存在着先施工、后立项，未实行招投标及工程监理、竣工验收手续不齐全等现象。濉溪县“一期”危改项目，除个别招标工程预（决）算资料齐全外，其它工程均缺少预（决算）资料，缺乏实际施工记录及变更签证，给工程审计带来诸多困难。杜集区个别偏远学校危改项目监理资料不齐全。烈山区也存在着项目学校工程档案管理资料不齐全、不完善的问题。

4、个别工程出现质量问题。经走访及实地查看危改项目工程质量，发现项目学校主体工程的建设质量是高的，但个别工程项目出现了质量问题，如杜集区的葛堂中学，存在外墙涂料起皮、剥落、水泥地坪起灰、电照施工不科学、不合理等，部分学校推拉窗开启不灵，个别窗框、窗扇质量低劣。相山区渠沟镇前黄小学、平楼小学、任圩镇的暗楼小学等也出现新建教学楼存在不同程度的渗水现象。问题出现后，区教育局、城建局等有关部门高度重视，责令相关单位进行返工，维修，限期整改。

5、项目学校建成后，基础设施没有配套。我们在抽审中发现部分学校，尤其是偏远的小学，由于地处偏僻，条件有限，因此项目学校建成后，基础设施无资金配套。如杜集区朔里镇罗里小学教学楼建成后，院墙、道路、运动场等均无资金建设，高岳镇韩楼小学教学楼建成后，学校厕所却无钱改造，造成雨雪天气，学生及教师难以使用的现象。

6、危房鉴定工作有待进一步规范。审计中发现，部分D级危房鉴定报告内容不完整，数据不够准确，个别平面图与实际位置不符，甚至有少数鉴定报告无鉴定人员签字。如相山区6所学校的房屋鉴定结论为“××栋已构成危险房”，未能按要求明确房屋的危险等级，存在着鉴定结论不具体的现象。

（三）已完工项目未入固定资产核算的问题

经审查，危改工程项目完工后，部分存在着固定资产产权不明晰，未入“固定资产”账核算的问题。由于投资主体的多元化（有项目学校所在地的村、镇投入的，有个人捐赠的，有项目学校自筹的、有区、县财政投入等），工程建设单位的不统一（有项目学校所在地镇政府、行政村、有区、县教育主管部门等），维修、加固及新建等建设条件不一样，虽然要求以县、区为主的“五统一”管理，但危改工程项目受上述条件的限制，因此存在着固定资产产权不明晰，项目学校未入“固定资产”账核算的现象。

三、存在问题的原因

（一）“一期”危改的前期，危改资金没有专户储存、专户管理，手续不齐全等问题，源于当时危改工作刚起步，一是有关规范性文件下达较晚并层层转发贯彻其精神，客观存在着执行文件的时间差问题，二是国债资金及省危改配套资金分别从两条渠道下达，上级部门对资金使用的有关要求不统一也造成了部分资金未能按要求进入专户管理，三是当时对文件、规范的执行要求不严，认为存储在一个“大专户”里也就行了，故而执行不力。进入2003年后，随着各项规范性要求的加强，危改专项资金专户储存、专户管理的规定才得以逐步落实。

（二）我市实行农村税费改革后，由于政策调整，取消了农村教育费附加和教育集资以及乡镇统筹资金等收费项目，减免了农业税，致使县、区及乡镇财政收入相对减少，县、区财政除了保证教职员工的工资外，生均公用经费的投入亦十分有限，加之危改项目建设，县、区财政承担的压力和困难较大，因此危改资金配套能力较弱，行政村原“一事一议”筹款亦十分困难，致使危房改造资金缺口较大。但为了加快危改工程建设，有的乡镇和项目学校不顾自己的实际能力和财力进行投资建设，结果造成负债额过大，甚至个别学校求规模，上标准建设，造成“半拉子”工程或完工后不能交付使用，如杨柳乡的陈楼小学、城关二中、五卜初中等。以前年度还出现由于拖欠工程款，个别学校被施工单位锁住校门的情况，影响了学校的正常教学程序。有些项目学校资金安排不够合理，学校危房面积较大而资金安排较少，造成资金缺口。

（三）我市农村中小学校舍大部分是上个世纪七、八十年代因陋就简建设起来的，由于当时条件限制，建设标准较低，且没有稳定的建设及维护资金来源，致使部分校舍得不到正常维护，超期服役。加之自然灾害的侵袭和校舍管理工作的相对滞后，致使部分校舍未达到使用年限即成危房。在学校校舍紧缺的情况下，有的租用民房分散上课，有的在D级危房中上课或者把不能作教室使用的D级危房作为办公室和学生宿舍等，因此中小学危房改造工程的任务仍很艰巨。

（四）我市在“一期”危改工程项目实施过程中，由于时间紧、任务重，项目多，既要排查和核实危房面积，鉴定其等级，又要报项目，搞规划，争取项目资金，勘探、设计、施工、监理等各部门的协作不是很强，加之有关政策的掌握和宣传不是很到位，因此我市农村中小学危房改造工程落实以县、区为主的“五统一”管理，于2003年以后才逐步得到完善。2003年以前启动的危改项目，除工程建设资金在50万元以上（杜集区为30万元以上）的危房改造项目能够按照“五统一”的要求进行实施外，其它危改项目未能按照“五统一”的要求全面落实到位，部分危改项目是在县、区危改办的监督指导下由乡镇、村组织实施，工程招投标流于形式，项目管理不规范，工程建设档案资料不完善，监理和竣工验收手续等不齐全，甚至建设程序违规等现象的出现。如相山区“一期”危改工程所实施的5个项目，就没有按照“五统一”的要求全面实施，使工程质量难以得到保障。由于未严格按照“五统一”的要求运作，因而前期资金使用也存在着不规范的现象。

（五）部分危改资金未按规定及时拨付，滞留在危改专户内，其原因为：一是危改工程项目未竣工决算，因而资金未支付到位，二是留取的工程质量保证金，三是按工程进度未拨付的工程进度款，四是部分维修、加固项目，拟工程完工后一次支付等。

四、审计建议

（一）校舍安全至关重要，生命至上，安全为天。因此要充分认识到实施农村中小学危改工程的重要性，进一步增强安全意识，牢固树立安全第一的思想，认真落实安全责任制和行政责任追究制，把改善中小学办学条件，保障师生安全作为一件大事来抓。要经常对学校安全工作进行全面督查，切实做到早发现，早处置，限期封闭停用并拆除D级危房。同时要进一步加大校舍改造力度，并建立以县、区为主的中小学校舍维护、维修投入的良性运作机制，以确保中小学校舍建设、维修和危房改造任务的顺利完成。

（二）多方筹措资金，加大资金投入，加强资金监管。截止2004年底，我市三区一县尚存危房面积11.98万平方米，其中：D级危房7.47万平方米，危房改造的任务还很繁重，因此要千方百计的多方筹措资金，加大资金投入力度，以保证“二期”危改项目的如期完成。要按照省政府办公厅《关于进一步加强全省农村中小学危房改造配套资金管理工作的通知》（皖政办[2002]56号）精神，明确责任，严格管理，强化对危改资金的监管。危改资金投入上坚持以各级财政预算安排为主，并积极鼓励社会与个人捐资助学。加大对工程项目资金的监控力度，加强对危改项目的跟踪督查和考核的力度，加强对工程预决算审计的力度，把有限的危改资金用好。要妥善处理好“一期”危改中负债较重的问题，以防止出现影响学校正常教学的情况。

（三）坚持危改工程项目实施与中小学布局调整和校园建设规划相结合的原则。做到科学规划，合理布局，避免重复建设和不必要的浪费，提高危改资金的使用效益。为此，在项目安排上，要优先改造布局调整规划中保留学校存在的危房，在实施中，分轻重缓急，重点解决农村中小学D级危房。针对濉溪县、相山区当前仍存在的D级危房未拆除的问题，要采取措施，限期封存并拆除D级危房，消除安全隐患。对于存在着“半拉子”工程的问题，应积极筹措资金，本着节约、实用、保证质量的要求，尽快予以建设，交付使用。尤其是对于无校舍，借读于民房的学生，应尽快给予妥善解决。

（四）坚持“牢固、实用、够用、方便学生”的原则，搞好危改工程项目建设。要结合中小学布局调整，考虑学校的生源、实际需要及资金情况，认真调查研究，制定科学、合理的危房改造方案，严禁提高建设标准。要强化项目管理，严格按照基本建设程序和项目管理要求以及《安徽省中小学危房改造工程管理办法》（教计[2002]014号）的规定等，做好项目建设工程，确保危改工程建设质量。为此项目审批、设计、监理、资金管理、建设等部门应加强协作，加大工作力度，从源头上杜绝超标准、超规模、超需求项目的出现。项目实施中，据实编制项目预算，做到预算不留缺口，建设不留尾巴，改造一所，完成一所。

(五) 进一步完善工程建设过程资料记录及项目资料的归档管理工作。建设单位、监理部门、质检部门及项目学校等要严把施工质量关，严把建材质量关，严把竣工验收关，不达合格标准，不得交付使用，以确保建成项目的质量要求。并及时做好工程材料更换、工程设计变更签证、工程隐蔽项目的施工记录，做到工程竣工卷结，包括危房鉴定、规划方案、项目申请、项目审批、技术档案、设计图纸、施工日志、财务档案等文字、图片、音像资料，分级分类立卷归档上柜，做到资料齐全、完整。

（六）要切实做好危改竣工项目的产权划分。针对危改项目投资主体的多元化，因此应进行资产的全面清查，属乡镇、村投入的，要明确其产权，总体要求是在坚持以区、县为主的体制下，实行区、县统一核算，分级管理。明确资产的日常维护及管理工作，由乡镇及项目学校负责。区、县应加强对资产的监督、检查工作，发现问题及时处理，保证资产的安全完整。

五、审计调查发现问题的整改情况

审计调查结束后，我市审计机关汇总调查情况，及时向安徽省审计厅和市政府提交了专项审计调查报告，并组织专人进行了跟踪督促检查。从督促检查的情况来看，审计结果得到了区县地方政府和有关部门的高度重视，审计查出问题得到有效整改。截至2006年6月底，审计要求纠正未纳入财政专户管理的危改资金1899. 86万元，已有1638.86万元得到整改，占86.26%。对D级危房未能及时拆除的问题，濉溪县、相山区危改领导小组要求凡鉴定为D级危房的校舍要立即停用、封闭、拆除，确保不留安全隐患。如相山区现已强制拆除了渠沟镇王店小学、土楼中学，任圩镇陈庄小学存在的D级危房。杜集区针对审计中发现的问题与不足，危改领导小组立即召开了专题会议，对审计整改工作进行了全面部署，并成立了由区教育局牵头的审计整改督查小组，多次对审计整改工作进行了督查，如葛堂中学综合楼存在的外墙涂料起皮、剥落，水泥地坪起灰，电照施工不科学等问题现已基本修复。并加大对基建配套设施的资金投入力度，如韩楼小学投资近1万元，建厕所4间，解决了雨雪天厕所学生不能使用的问题。濉溪县对于审计时未完工的6所学校（报告称“半拉子”工程），县政府已专项安排50万元教育费附加续建该工程。现已有5所学校工程已基本结束，近期可验收交付使用。对相山区危房改造建设过程中，未严格履行有关手续的问题，区危改领导小组已责成有关单位认真整改，力求完善有关手续和补齐相关资料。总之，从检查、走访的情况来看，我市教育危房改造将进一步落实国家、省、市危改的有关文件精神，并多方筹措资金，加强资金的监管，严格危房改造程序，严把工程质量关和竣工验收关、审计关，善始善终的做好“一期”危改的扫尾工作和“二期”危房改造工作。目前，为了更快的消除农村中小学D级危房改造工程，我市首创BT建设模式，正积极稳步地推进农村中小学D级危房改造工程。29个建设项目中已有19所学校开工建设，目前主体工程已基本完工，累计完成投资224万元，预计开式建设项目11月底将竣工交付使用，在确保危改项目的建设质量的基础上，力求把农村中小学危房改造这项民心工程、德惠工程做得更好。正如近期梅劲市长在教育工作专题汇报会上表示：今后政府将尽最大努力给教育以最大的支持，不断加大财政支持的力度，逐步解决好教育遗留和发展问题，使我市教育基础设施相对滞后的问题逐步得到解决，实现教育的健康、均衡、持续发展。