国家审计署审计结果公告2007年第4号

 

　　根据《中华人民共和国审计法》的规定，审计署于2006年对长江三峡水利枢纽工程（以下简称三峡工程）进行了审计，重点审计了建设资金筹集使用、工程建设管理、工程造价及综合效益等情况。现将审计结果公告如下：

 　　一、三峡工程的基本情况

　　三峡工程是治理和开发长江的关键性骨干工程，建成后水库正常蓄水位175米，总库容393亿立方米，具有防洪、发电、航运等巨大的综合效益。工程分为大坝、电站、通航建筑物等几个主要部分。大坝全长2309米，坝顶高程185米。电站设有左、右两组共26台单机额定容量为70万千瓦的大型水轮发电机组。通航建筑物包括双线五级船闸和垂直升船机，分别可通过万吨级船队和3000吨级客货轮。2003年和2005年，国务院三峡工程建设委员会（以下简称国务院三峡建委）又先后批准建设电源电站和右岸地下电站，三峡工程总装机容量达到2250万千瓦，年发电量约880亿千瓦时，主要供应华中和华东地区。

　　1992年4月，七届全国人大五次会议审议通过《关于兴建长江三峡工程的决议》。1993年，三峡工程开工，至2009年竣工，总工期为17年。工程建设分为三个阶段：第一阶段从1993年至1997年，完成了大江截流。第二阶段从1998年至2003年，先后建成主坝、左岸电站和永久船闸，按期实现水库初期蓄水、首批6台机组发电和通航三大目标。第三阶段从2004年至2009年，以实现工程基本完工和全面运营为标志。2006年，大坝全线达到185米设计高程，水库蓄水至156米水位目标。

　　截至2005年底，中国长江三峡工程开发总公司（以下简称三峡总公司）累计筹集建设资金1220.31亿元（含移民工程），包括：国家拨入资本金623.22亿元，占51%，其中三峡工程建设基金（以下简称三峡基金）621.38亿元；债务性资金413.97亿元（主要是国家开发银行贷款和三峡企业债券）；发电及出售机组收入等183.12亿元。三峡工程累计完成动态投资642亿元（不含移民工程），完成静态投资425.85亿元，占静态总投资500.9亿元的85％。

　　党中央、国务院高度重视三峡工程建设。1993年，国务院组建三峡建委，负责工程建设过程中重大问题的决策，并每年派出质量检查专家组和稽察组，对工程质量、进度、安全和资金使用情况进行检查。国务院三峡工程建设委员会办公室（以下简称国务院三峡办）负责其日常工作。三峡总公司作为项目法人，全面负责三峡工程建设的组织实施和建设资金的筹集、使用、偿还以及工程建成后的运行管理。

　　二、审计评价意见

　　审计结果表明，三峡总公司和各主要参建单位认真贯彻落实党中央、国务院的决策和部署，克服工程建设周期长、任务重、技术复杂等带来的各种困难，逐步建立健全各项内控制度，加强工程建设管理，不断探索创新，保证了工程建设的顺利进行。工程质量总体优良，工程建设总体进度有所提前，投资控制和建设资金管理使用情况较好，施工区环境保护措施基本落实，初步发挥的防洪、发电、航运等综合效益好于预期，初步设计报告确定的2009年工程基本完工和全面运营的目标能够实现。

　　（一）投资控制比较有效。

　　经测算，至2009年三峡工程基本竣工（除右岸地下电站和垂直升船机外），尚需投资约140亿元，静态总投资可控制在概算确定的500.9亿元内，预计动态总投资为780多亿元，比1994年预测总投资减少350多亿元。主要原因：一是建设期间国内宏观经济环境较好，价差和利息支出比预期要减少300多亿元；二是国务院三峡建委和三峡总公司两个层次的投资控制机制比较有效，“静态控制、动态管理”的模式比较成功，对因物价、汇率变动而引起的投资增加实行逐年核定，累计实现投资结余14.2亿元。

　　（二）建设资金管理使用情况总体较好。

　　建设资金管理内控制度比较健全，会计核算和财务管理比较规范，未发现挪用和严重侵占建设资金的问题，三峡工程建设基金做到了专款专用。三峡工程与金沙江下游开发项目实行独立核算，避免了相互挤占。

　　（三）工程建设管理不断加强并逐步规范。

　　一是二、三期工程较好地执行了招投标制度，机电设备招标工作取得显著的经济效益和社会效益。抽查516个建筑安装合同，金额344.97亿元，招标合同（含公开招标和符合规定的邀请招标）占应招标合同的65%，金额占92.3%。在一、二、三期工程中，招标金额比率分别为71%、95.5%和88.2%。在左岸电站机组国际招标中，三峡总公司采取根据技术转让情况支付转让费等方式，使哈尔滨电机厂和东方电机厂在较短时间内掌握了大型水电机组设计与制造的核心技术和关键工艺，提升了我国水电行业整体技术水平和国际竞争力。在右岸电站12台机组招标中，这两家企业凭借自主创新形成的竞争能力，各承担了4台（套）水轮发电机组的设计制造任务。与进口机组相比（不含技术转让费、进口关税和增值税），8台国产机组共节省投资3.56亿元。

　　二是对主要物资材料采购和质量管理比较严格。抽查40%的钢材、水泥等6种主要物资材料结果表明，三峡总公司通过采取业主供应制和较完整的质量检测制度，保证了物资材料供应的进度和质量，降低了采购成本，购进的物资材料质量总体较好。

　　（四）工程建设总体进度有所提前。

　　与初步设计报告规定的工期比较，2005年，左岸电站14台机组提前一年投入运营；2006年5月，右岸大坝提前半年浇筑到185米设计高程，大坝全线贯通；同年10月，提前一年蓄水至156米水位目标。除垂直升船机（因主体设计方案改变，推迟建成）和右岸地下电站（新增项目）外，右岸电站、电源电站、永久船闸完建和泄洪坝段导流底孔封堵等在建工程，都将在2009年前按期或提前建成运营。

　　（五）工程质量总体优良。

　　在满足国家标准和行业标准要求基础上，三峡总公司制定了110多个质量标准和关键部位、关键工序的施工技术标准，部分标准达到或超过了国际水平，有14项技术获国家科技进步一、二等奖。经国务院质量检查专家组评定，审计的11个主要单项工程质量全部合格，平均优良率达到87%。其中，一、二、三期单元工程优良率分别为79.2%、80.7%和92.3%。

 

　　（六）施工区环境保护措施基本落实。

　　施工区环境质量得到较好控制，目前施工区段的长江干流水质保持在Ⅱ-Ⅲ类标准，生活水厂的水源水质符合饮用水卫生标准；大气环境质量较好；治理水土流失取得一定成效，已投入5.6亿元，完成和正在实施的绿化面积约140万平方米，绿化道路34.7公里。

　　（七）初步发挥的综合效益达到或超过预期目标。

　　一是防洪效益初步显现。2003至2005年围堰发电期间，出现过一次流量大于每秒5万立方米的洪水。在该次洪水调度中，经国家防汛抗旱总指挥部批准，三峡水库水位上升至136.43米，蓄洪量为5亿立方米，确保了机组安全发电，也减轻了下游的防洪压力。2006年6月大坝全线挡水后，三峡工程提前两年发挥部分防洪效益。工程竣工后，三峡水库可为长江中下游提供221.5亿立方米的防洪库容，可将荆江河段的防洪标准由原来约十年一遇提高到百年一遇。遇到特大洪水时，配合运用荆江地区的蓄滞洪区分洪，可有效防止荆州河段发生干堤溃决的毁灭性灾害，为武汉等沿江重要城市的防洪保安提供保障。

 

　　二是提前一年发电，取得了良好的经济效益，对缓解华东、华中地区用电紧张状况发挥了重要作用。左岸电站14台机组提前一年投产发电，至2006年6月底，已累计发电1181.62亿度，实现收入297.53亿元，比初步设计方案分别增加379亿度和79.47亿元。大部分发电收入用于了三峡工程建设。

　　三是航运效益好于预期。2003年6月蓄水通航后，长江上游实现了万吨级船队通航，促进了运量的大幅度增长，降低了水运成本。2004年、2005年通过船闸的货物运量分别为4308万吨和4394万吨，比蓄水前增长了4倍多，接近初步设计报告预测的2030年5000万吨的水平。工程运行3年来，通过在枯水季节调节水库下泄流量，较好地解决了长江中游局部河段通航水深不足的问题。

　　此次审计也发现，一些中小合同项目没有严格执行招投标制度，部分单项工程监理工作比较薄弱，主要设备材料采购内控制度存在薄弱环节，质量事故责任追究制度未完全落实等。

　　三、审计发现的主要问题及建议

　　（一）一些中小合同项目没有严格执行招投标制度，部分单项工程被违规转分包。

　　一是左岸电站、右岸电站、地下电站、电源电站48个中小合同（大部分合同金额在1000万元以下）中，有21个未招标，金额3.13亿元，占应招标金额的51%。

　　二是少数施工单位违规转分包，收取管理费5345万元。抽查永久船闸（二期）、左岸电站、右岸电站、地下电站部分工程，合同金额53.01亿元，查出施工单位违规转分包8.65亿元，占16.3%；收取管理费5345万元，占违规转分包金额的6.2%。如2005年1月，三峡总公司将合同金额4953万元的左岸电站装饰工程发包给不具有装饰工程施工资质的宜昌三峡工程建设三七八联营总公司，该公司收取10％管理费后，将全部工程分包给湖南省第四工程公司等3家施工单位。宜昌安联水利水电有限责任公司在永久船闸二期部分主体工程建设中，将6.8亿元的工程分包给18家单位，占结算金额的27%，收取管理费3907万元。

　　（二）部分单项工程监理工作比较薄弱。

　　一是现场监理人员持证上岗率较低。抽查6家监理单位1448名监理人员，其中740人没有监理资质，占51%。如负责主体工程监理业务的长江三峡技术经济发展有限公司（三峡总公司控股，以下简称三峡发展公司）厂坝监理部平均在岗人数为150人，仅有23人具有监理资质，5名总监和副总监中，只有3人具有总监资格。

　　二是少数监理单位未认真履行职责。中南勘测设计研究院、三峡发展公司等监理单位在永久船闸和右岸大坝工程监理中，存在未严格检查工程质量和工程量变更，以及监理记录不规范等问题。

　　三是三峡总公司未经招标，将监理业务直接发包给下属公司。1998年至2006年4月，三峡总公司与三峡发展公司签订347个监理合同，金额3.41亿元。除1个合同外，其余346个均未招标，占合同金额97%。其中153个合同采取先开展业务后补办协议的做法。

　　（三）部分材料长期闲置。

　　一、二期工程建设期间购置的4235万元设备长期闲置未用，包括2074万元备品备件，以及价值2161万元的550只集装箱。

　　（四）未严格落实工程质量事故责任追究制度。

　　经国务院质量检查专家组检查认定，工程开工以来，共出现过左岸大坝混凝土裂缝、左岸电站水轮机蜗壳导流板撕裂等37项质量事故或缺陷，经及时处理和验收后，均满足设计要求。上述质量事故或缺陷中，除7项是由于结构、自然气候变化等复杂因素引起，属于非责任主体行为外，其余30项中，有25项没有明确责任主体，也未对责任单位或个人进行处理处罚，22项未按规定形成事故处理报告。

　　（五）因结算管理和合同管理不够严格增加建设成本4.88亿元。

　　一是抽查11个单项工程186.6亿元结算金额，查出已完工程多结算1.59亿元。包括：因施工单位多计工程量、高套单价等原因，多支付8家施工单位工程款1.17亿元；多付3家施工单位物资采购费用398万元；因没有调减价格指数为负值的机械费和材料费价差，多付5家施工单位3777万元。

　　二是因勘察失误等原因造成损失浪费540万元。

　　三是超出合同约定以奖励或补偿方式多支付施工单位3.24亿元。包括：超标准或重复向施工单位发放各种奖励1.96亿元；违反合同约定补偿超挖超填混凝土费用1.28亿元。

　　（六）未经批准将306亩建设用地用于开发经营，1650亩土地长期闲置。

　　一是未经审批将306亩国家划拨建设用地用于开发经营。包括：截流纪念园用地205亩（实际为收费公园），坛子岭旅游经营用地55亩，三峡工程大酒店用地约46亩。

　　二是1650亩土地长期闲置。1995年，三峡总公司征用大坝右岸鸡公岭及周边约1650亩土地，初步设计为建设输电线路直流换流站用地，后因设计变更取消换流站，导致该宗用地闲置至今。

　　（七）施工区三分之一水土流失面积尚未治理。

　　一、二期工程建设过程中，水土流失较为严重，特别是石料开采造成长江左岸下岸溪入口处严重淤积。据调查，施工区水土流失面积约7平方公里，占征地总面积的44%。经过近几年治理，目前仍有约2.1平方公里流失面积未治理，占水土流失面积的三分之一。

　　针对审计发现问题，审计署已依法出具审计报告，并下达了审计决定书。同时向国务院三峡办和三峡总公司建议：

　　第一，对审计发现的问题应继续认真进行整改，在工程后期建设和金沙江下游开发中，应进一步完善招投标、物资采购、监理和合同管理等项制度，严格落实质量事故责任追究制度，堵塞漏洞。应改进工程结算控制偏松的做法，减少不合理支出，确保建设资金合理、节约使用。同时应进一步加大水土流失治理力度，严格实施三期水土保持方案。

　　第二，针对此次审计中发现的价差、奖励政策执行中存在的主要问题，如在每年统一计算价差基础上，又单独批复价差；施工人员人工单价脱离实际，以及在工程成本中已列支目标奖励情况下，又批准提取超发电奖励基金等，应及时研究改进和完善的办法。

　　第三，在对坝区工程用地进行清查和评估基础上，抓紧编制坝区土地总体利用规划，并依法办理变更土地登记。

　　第四，应高度重视对垂直升船机设计成果的审查，认真听取专家意见，把好升船机主体设计质量关，同时积极协调各方加快设计、机械制造和建设进度，确保升船机及早建成和安全可靠运行，发挥应有作用。

　　第五，研究落实2008年三峡总公司总部迁到北京市后的相关措施，包括：如何履行好枢纽工程建设、大坝安全运营、防洪度汛等重要职能，如何快速、妥善应对水污染、地质灾害、泥沙、火灾等突发事件，以及防止因重建办公楼造成国有资产闲置浪费等问题，确保工程安全、高效运营。

　　第六，建立良好的协调沟通机制。工程竣工后，为避免多头领导，由国务院确定有关部门牵头负责，三峡工程管理、防洪、电力、航运、移民等有关单位和地方政府共同参与，组成协调机构，加强沟通和协调，进一步处理好防洪、发电和航运三者关系，坚持将防洪效益放在第一位，同时兼顾发电效益和航运效益，更好地造福于民。

　　第七，制定《三峡库区管理法》，为大坝安全运行、库区环境治理、移民后期扶持和航道治理等项工作提供法律保障；适时成立库区管理机构，落实经费来源，会同库区地方政府依法开展管理和协调工作，促进建设和谐库区。

　　四、审计发现问题的整改情况

　　国务院三峡办和三峡总公司及相关单位高度重视此次审计提出的问题和意见，把落实整改与加强内控制度有机结合起来，已纠正违规问题金额1.39亿元，出台了17项管理制度和措施,进一步强化了工程建设管理。

　　一是规范招标行为，加大了公开招标的执行力度和劳务分包管理。三峡总公司取消了业主指令性分包和决标时人为切标的做法；在新项目招标文件和合同条款中，细化了工程分包条款，规定了分包队伍资质；同时加强了对施工单位履行合同情况的监督检查，以杜绝违规转分包。

　　二是对合同管理中存在的22项问题逐项进行了整改。三峡总公司纠正了在建工程预先结算、超前结算问题，规范了结算审核程序和计量方法，并在合同中取消了缺乏明确依据的综合奖和目标奖。

　　三是查堵了物资采购管理中的漏洞。为防止不合格材料流入三峡工程使用，三峡总公司修订了物资管理办法，建立和完善了工程物资材料核销体系，严格审核承包单位采购的零星材料的质量和数量，并对长期闲置的设备、配件进行了合理处置。

　　四是完善了监理管理机制。三峡总公司清退了不合格监理人员，并规范了监理业务流程，加强了对监理单位职责落实情况的监督与考核，监理人员持证上岗率有较明显提高。

　　五是严格执行工程质量事故责任追究制度。三峡总公司按照审计意见，认真分析和查找了质量管理工作中存在的薄弱环节，修订了《三峡工程质量管理办法》和《三峡工程施工质量等级评定与经济责任的有关规定》，细化建设各方质量管理的职责和权限，明确了工程质量管理业务工作流程及相关要求；同时加强了对质量问题处理过程的监督检查，使质量事故责任追究制度切实得到落实